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《意见中国-经济学家访谈录》每周四推出。
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张军
复旦大学经济学院教授[简介][博客]

张军(上):地方竞争推动中国高速增长

他以学者的理性思考改革的得失,他推崇朱镕基主导经济改革的10年。他认为朱镕基搭下的架构还将继续发挥作用。他最珍视改革的哪一项成果? 网易财经《意见中国》对话复旦大学经济学院教授张军。
[访谈全部文字实录] 

视频

朱镕基搭下经济的宏观架构

张军:他上来以后就进行很重要的宏观层面的改革。他做了很重要的几个今天被看作是结构性改革的这样的内容。

朱镕基巧妙地让地方良性竞争

张军:分税制改变了整个中国经济发展的机制。而增值税又是非常重要的内容,它不仅仅是一个税种,它就是一个激励机制。

财政联邦制还可以管用20年

张军:这个架构应该还是可以维持10年、20年的时间,因为中国经济在未来10年—20年的时间,还是会有一个较快的增长时期。

分税制应加强地区转移支付

张军:现在中央政府的财力已经不是当年那个财力了,分税制应该更好地体现向不发达地区的转移支付的功能。

问答

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朱镕基做了哪些宏观层面的改革?

张军:第一个就是严肃金融的纪律,加强了中央银行的央行的这样一个角色。第二,他开始把财政跟银行彻底分开。第三,他对国有部门进行了大刀阔斧的结构改革。还有一个,他最重要的工作,就是在1993年的时候,他说服了地方政府的大员,推行中央跟地方政府的分税制。

您怎样评价朱镕基主导经济改革的10年?

张军:在中国改革的30年历史上,恐怕这10年是中国经济改革的,特别是结构性改革的最重要的一个10年,那么也是中国经济增长加快、加速的最重要的一个10年。在1994年以后,中国经济宏观上面非常稳定,投资环境改善非常快,地方政府相互之间有良性的竞争,加入世贸组织等等。

您为什么如此重视分税制改革?

张军:我认为1994年以后是一个重要的阶段。因为分税制改变了整个中国经济发展的机制。而分税制里面这个增值税又是非常重要的,它不仅仅是一个税种,它就是一个激励机制的设计,所以这个我觉得很巧妙,所以我希望有机会要去当面请教朱镕基先生。

分税制改革造成这么一个效果,是朱镕基有意识地追求的吗?

张军:这是一个很有意思的问题,因为我自己在研究时也不断地去问,当时为什么要选择分税制?特别是为什么想到引入增值税作为地方跟中央政府之间的共享税种?其实增值税它扮演一个非常重要的角色,就是说上级度量下级的政绩,他不看别的东西,只要看你的增值税,这些看起来都很巧妙。

仅靠分税制是否能够使得地方政府具有竞争活力?

张军:那么我们可能也会考虑到像政治上的集中,可能也扮演很重要的角色。地方政府有了竞争动力,同时又受制于中央政府的这个控制,在这种情况下,那么我想一方面因为竞争,可以带来这个资源的有效的配置,土地的有效配置,经济的增长,同时在宏观层面上就不至于出大的乱子。

分税制是否会发展成高度自治的宪政体制的一部分?

张军:从经济意义上讲,中国这个体制呢,类似于财政联邦制。因为它在财政层面上不是跟中央政府之间进行博弈。但中国总体上又不是个联邦体制的国家,因为中央跟地方政府的目前在政治上的这样一个关系,无论在架构上还是在体制上,都跟联邦制有很大的区别。

全部文字实录

网易财经4月讯 网易财经《意见中国--网易经济学家访谈录》栏目近日专访了复旦大学经济学院教授张军。他以学者的理性思考改革的得失,推崇朱镕基主导经济改革的10年。他认为朱镕基搭下的架构还将继续发挥作用。他最珍视改革的哪一项成果?

张军教授对前总理朱镕基的好感溢于言表。《意见中国》之前也有两位嘉宾——张五常和陈志武,对朱镕基给予了非常高的评价。在张军教授做客《意见中国》的前半段,访谈主要围绕朱镕基时代的关键改革——分税制以及地方竞争。

张军把中国改革分成两个阶段。前一阶段是微观放权的阶段,而朱镕基主导经济改革的阶段,则搭下了中国经济的宏观架构,使得中国经济出现高速而稳定发展的10年。这一宏观架构包括:国企大量退出、央行职能明确和分税制。

张军希望有机会向朱镕基请教,为何当初会选择分税制。在张军看来,分税制很好地解决了地方政府的激励机制的问题。他说:“如果我们把它放到30年的中国经济发展的转型的这个历史上,我认为1994年以后是一个重要的阶段。因为分税制,我认为改变了整个中国经济发展的机制。”

张军认为,分税制并不是导致地方良性竞争的唯一因素。它类似于财政联邦制。他说:“我认为总体上这个架构应该还是可以维持10年、20年的时间,因为中国经济在未来10年—20年的时间,还是会有一个较快的增长时期。从潜力上来说,缩小与美国之间的人均所得的这个差距,我认为最重要的这10年、20年,我们不能错过。”

张军认为,分税制在地区转移支付上做得不够。现在发达地区已不需要财政返还,中央拿的份额太多,应多增加地区转移支付。

以下为访谈实录:

朱镕基搭下经济的宏观架构

网易财经:我们知道您在《经济观察报》开了一个专栏,谈改革的往事。

张军:对。

网易财经:从整体上来看,您对改革有一些什么样的看法和感情?

张军: 2008年的时候,因为中国改革进入第30个年头,那个时候我就开始想如果能够用我个人的这个视角去回顾这改革30年,特别是1992年邓小平南巡讲话以后的整个改革的进程,我觉得是很有意义的事情。我想都是从我个人的角度去看一些也许在公众看来不是那么起眼的事情,比如说一些重要的会议,我想这个可能我们在公众视野里面这些会议太多了,所以大家未必去关注,但是我自己因为经历过这个阶段,所以回过头去看的话,我觉得有几个重要的会议,可能在这改革30年里面扮演了非常重要的角色,特别是在1980年代,比如像莫干山会议、巴山轮会议、无锡会议等等。现在想想我觉得这可能是我这个人生当中所经历的,中国经济跟社会发生巨变的这个过程当中,我认为最重要的一个阶段,也是最重要的一些片断。

网易财经:您对朱镕基在主政经济工作期间推进的一些改革非常赞赏,您对朱镕基本人有一些什么样的评价?

张军:中国的改革它分成两个阶段,就是在这个小平南巡讲话之前的这个阶段里面呢,中国进行了应该说是一个探索性的这样一个改革,当时经济学家把这个改革定义成什么“渐进主义的改革”、“摸着石头过河的改革”,总体上的意思就是说,没有自上而下的改革方案,基本上都是通过一些自发的,以及一些试点的这种,然后进行总结、推广,所以是由点到面这样一种局部性的改革。

但是我想这个改革的虽然取得了很重要的成就,但是它没有解决一个很重要的问题,就是在宏观层面上,在整个经济结构的层面上没有很好地改革和规划。因此就是1980年代尽管经济很有活力,因为你放开了,很有活力,可是呢,宏观经济不稳定,所以出现多次的恶性的通货膨胀,货币一直超发。这个问题一直到小平南巡讲话以后,我觉得才真正走进改革者的视野和议程,这样就引出了这个朱镕基先生在1991年到北京工作,担任这个副总理,然后兼任中国人民银行的行长。

他上来以后就进行很重要的宏观层面的改革。他做了很重要的几个今天被看作是结构性改革的这样的内容。第一个就是严肃金融的纪律,因为八十年代的时候很混乱,所以一定要把金融管住,票子不能多发,所以他应该说在这个上面做了很重要的一个工作,真正的加强了中央银行的这样一个央行的这样一个角色,而且建立了商业银行与央行之间的这样一个可以调控货币的这样一套机制。

第二个,我觉得他开始把财政跟银行彻底分开。因为过去通货膨胀一个很重要的原因就是财政,就是政府没钱了,向银行去透支,所以银行变成财政的一个“钱袋子”,而这个钱是不还的。我记得他在那个时候讲过这样的话说,政府向银行借钱,不能打白条,你要还。那时候还是什么意思?就是说你真正要想借钱的话,你发债。政府发债,那么银行买这个债,你不是把这个钱就拿到了吗?但这个债是要还的,所以你要承担起发债的这个责任。就是说你不仅要融资,同时还要有还款的义务。所以他把这个银行跟这个政府的这个关系彻底理顺。所以从此没有透支了。否则的话通货膨胀是没有办法从根本上来解决的。

第三个我觉得就是他对国有部门进行了大刀阔斧的结构改革,也就是除了保留所谓这个战略性部门的国有或者国家控股的这个行业以外,绝大多数的行业里面,国有企业全部退出,全部私有化。尽管社会成本很大,比如说有几千万的下岗职工,但是在那个时候,中央政府还是承担了这样一个社会的成本,用了差不多四、五年的时间把整个国有部门的这个民营化的结构改革基本上完成,这个奠定了后来宏观经济稳定和高速经济增长的基础。

还有一个就是他最重要的工作就是在1993年的时候,他说服了地方政府的大员,能够顺利地推行中央跟地方政府的这个分税制。分税制改革我认为非常非常重要,在中国的30年改革历史上,我认为它是最重要的一个改革,因为它把中央跟地方的财政关系彻底的理顺,然后加强了中央政府对宏观经济的驾驭的能力和财力;第三个我想它加强了中央政府向中西部地区的转移支付,对于财政的平衡,扮演了非常重要的角色。

当然更重要的我认为分税制实际上建立了一个地方政府为增长而竞争的这样一套激励机制,比如说增值税的引入,增值税在中央跟地方政府之间分享,其实某种意义上讲是导致地方政府加大对基础设施的投入,改善投资环境,进行招商引资这整个一套经济发展的机制的一个前提,一个基础。

所以我想朱镕基差不多在他担任副总理期间,主持经济改革的工作,我认为是很值得去研究的一个时间段。他本人我个人认为尽管有各种各样的说法,对他个人的工作的风格有各种各样的评价,但是我还是很希望能够写一本书,来研究朱镕基在国务院主持经济改革工作的这10年的这样一个经历,跟这些改革所扮演的重要的角色。

我甚至于希望能够有机会当面向他去请教一些我还不完全弄得明白的问题。因为有些事情只是间接的从二手资料里面来推断,可能是这样子,那么到底是不是这样子?在中国改革的30年这个历史上,恐怕这10年是中国经济改革的,特别是结构性改革的最重要的一个10年,那么也是中国经济增长加快、加速的最重要的一个10年。在1994年以后,中国经济就基本上摆脱了1980年代困扰中国经济的多次的恶性通货膨胀,宏观上面非常稳定,投资环境改善非常快,地方政府相互之间有很好的竞争、良性的竞争、基础设施获得突飞猛进的日新月异的这种改善,那么然后向这个世界市场的开放,加入世贸组织等等。

朱镕基巧妙地让地方良性竞争

网易财经:那您认为分税制改革的效果,最终造成这么一个效果,是不是朱镕基他有意识追求的这么一个结果?

张军:这是一个很有意思的问题,因为我自己在研究过程当中我也不断地去问这个,就是说当时为什么要选择分税制?

比如说为什么大家对中央地方之间的财政包干有那么多的这个批评?那么在这个批评的前提下面,当然要寻找改革的出路,那为什么会锁定在分税制这个体制上面?特别是为什么当时想到会引入增值税作为地方跟中央政府之间的共享税种?今天我们都知道,各级政府的财政收入里面增值税是第一大的税种,就主要是增值税,而不是所得税。而且增值税根据我个人的这个研究,我已经发现,其实增值税它扮演一个非常重要的角色,就是什么呢?就是说上级对下级有一个最简单的政绩的这个度量,他不用别的东西来度量,我只要看你的增值税,我就能看出来地方政府在地方经济发展这个上面投入怎么样,表现怎么样。就是他有一个最简单的一个考核指标。而这个考核指标,能够相对比较全面的来衡量地方政府的表现,所以这些看起来都很巧妙。

我记得张五常先生写他那个《中国经济制度》的时候,里面也有一章专门去讲这个增值税,他觉得这个太奇妙了。他发现这个增值税又变成地租了。因为增值税都来自于投资嘛,那地方政府的投资,他要吸引外资,要吸引外部的资本进来,招商引资,他需要土地,需要这个土地的开发。所以他觉得这个其实就是地租,他说中国古代历史上就是租税不分的,所以增值税就是一个地租,那么等于就是现在中央跟地方在分享这个地租。那么如果有这套机制的话,他认为总体上可以确保土地的利用得到最有效、充分的这样一个结果,所以他认为总体上这是一个非常正面的东西。

如果我们把它放到30年的中国经济发展的转型的这个历史上,我认为1994年以后是一个重要的阶段。因为分税制,我认为改变了整个中国经济发展的机制。而分税制里面这个增值税又是非常重要的一个内容,它不仅仅是一个税种,它就是一个激励机制的设计,所以这个我觉得很巧妙,所以我希望有机会要去当面请教朱镕基先生。

财政联邦制还可以管用20

网易财经:根据您的观点,在分税制下,地方政府保持了一种竞争的共赢,那么就是说地方政府保持这种竞争的活力的时候,如果仅靠分税制的话,是否能够完全保持地方政府的这种竞争活力?广东省委书记汪洋在“两会”上说,地方想改革,但是受制于部委的一些不是很好的那种法规的限制,您对这个问题是怎么看的?

张军:现在所有的海内外经济学家对中国经济体制的一个最重要的一个评价里面,也就是说一个非常有意思的看点就是中国的地方政府相互竞争,这一点在大多数的经济的这个体制里面都很少出现,就是他们为什么会有这样的竞争?我并不认为分税制是这个竞争的唯一的源泉,你比如说光有分税制,是不是就一定会带来有效的和良性的竞争?我觉得不一定。

那么我们可能也会考虑到像这个政治上的集权,或者说政治上的集中,可能也扮演很重要的角色。比如说地方政府的领导人的任命全部由中央政府来决定,那么在这种情况下,有了分税制,有了增值税的这个要素进去,那么地方政府就必然要对中央政府负责了,所以我们现在当然也可以说,他应该对老百姓负责,现在他不是向下负责,是向上负责。但是我们在一定阶段里面我们会发现,当他向上负责,是为了确保经济的发展,经济的增长,改善当地的这个民生的时候,那他向上负责跟向下负责的这个差异不是那么大,对吧?

地方政府有了活力,地方政府有了竞争动力,同时又受制于中央政府的这个控制,在这种情况下,那么我想一方面因为竞争,可以带来这个资源的有效的配置,土地的有效配置,经济的增长,同时我觉得在宏观层面上就不至于出大的乱子,否则的话,像1980年代财政包干体制下面,地方政府的权力无限大,然后中央政府又没有办法来控制它,在这种情况下宏观经济上就出现严重的这个波动,反而会让这个经济出现大起大落。

那么问题就是,这种体制它会随着经济发展、经济阶段的变化,随着时间的推移,它的成本效益会发生变化,所以也许到今天,那么我们说这个体制它的那个负面的东西也开始暴露出来。在这种情况下我们就需要对这个体制进行一些修补。所以我原则上并不认为,现在这个体制呢可以到了一个好象需要推倒重来的、推倒重建的这样一个阶段。我认为总体上这个架构应该还是可以维持10年、20年的时间,因为中国经济在未来10年—20年的时间,还是会有一个较快的增长时期。从潜力上来说,缩小与美国之间的人均所得的这个差距,我认为最重要的这10年、20年,我们不能错过。

网易财经:美国的州权是宪政一个非常重要的环节,据您看,中国这种非正式的,但是非常有活力的地方竞争的这么一种格局,会不会形成一种地方高度自治的宪政制度的一个部分?

张军:这个问题比较复杂。原因就是就目前来讲,我想在这个地方政府的这个层面上,它拥有了这个,比如说财政支出上面的高度的自主权,另外它在这个分税制的这个体制里面,它可以独立的去征收地方的税收,因为它跟中央政府已经分开了,它不需要上交给中央政府,它需要在中央政府规定的这个税种里面去收取自己的税收,所以从经济意义上讲,中国这个体制呢,类似于这个财政联邦制。因为它在这个财政层面上他不是跟中央政府之间进行这个博弈,进行像1980年代那样,这个玩各种各样的游戏,隐藏收入,谎报收入,它没有这个动力,这个完全是一个稳定的分权体制。所以它很像一个稳定的财政联邦制。

但中国总体上又不是个联邦体制的国家,因为中央跟地方政府的目前在政治上的这样一个关系,无论在架构上还是在体制上,都跟联邦制有很大的区别。至于财政的联邦主义跟政治的联邦主义之间能不能共生,以及这种共生在将来是不是可以演变成一个宪政的联邦主义,我觉得这个呢,就目前来讲,我觉得可能性不是很大。因为这牵涉到将来我们怎么来对地方政府的所扮演的角色进行界定。

比如说我刚才讲,在未来10年、20年,我个人认为地方政府还将扮演,在经济发展的这个过程当中还将扮演重要角色,而不仅仅是一个所谓地方政府就是地方选民的一个这个代表,为地方选民提供社会保障、公平。我想中国的地方政府做的事情比这个多。因为它不仅有社会福利上面的提供者的这个角色,也就是说它不仅是个消费者,它还是个生产者,它还要在经济发展过程当中扮演更加积极的这个角色。

如果让我来推测的话,我个人觉得呢,中国经济可能需要20年,就是从现在说20年以后,我认为到那个时候,中国的人均GDP按照目前的推断,基本上是在人均3万美金的这个水平,那就进入到发达国家的行列,那经济总量当然比美国要大多了。20年以后,但是人均所得的话,差不多是美国的一半的时候,我想已经进入到高收入这个发达国家的行列。在这种情况下我想地方政府的这个角色呢,完全不同了,因为那个时候经济发展已经不是一个头等重要的事情,那个时候我想更多的是来怎么样分配我们的财富。

分税制应加强地区转移支付

网易财经:现在对分税制的一个最大的一个质疑就是中央政府拿走了其中的很大的一个比例,现在像广东地税局的一个局长叫王南健他就说了,100元的GDP中,中央政府拿走了55元,您对这个问题怎么看呢?还有一个问题就是,您刚才说在未来20年内,我们中国在财税的制度上,分税制仍然是一个框架性的东西,会发挥更大的作用,您认为其实对分税制在未来20年内可能会有一些修补性的东西,您觉得这种修补性的东西包括哪些方面?

张军:分税制引入以后呢,就是有一个理念,就是希望中央政府集中了这个财力以后呢,能够加大对中西部地区的这个转移支付的力度,而且这种转移支付应该是一般性转移支付,就是不指定用途的。在1993年的时候,朱镕基我们都听到过他为了让分税制能够得到发达地区,不是,沿海地区的地方政府的支持和认同,他做了很多让步,那么其中一个让步是什么呢?就是像广东、上海、江苏这样的地方呢,说你们先交上来,然后我再返还给你们,就是在3年—5年里面,我确保你们每年的财政收入不会因为分税制而减少,所以做了这个承诺,包括在朱镕基先生这个四卷本的这个讲话实录里面,有三篇讲话都是针对这个分税制,其中一篇就是在广东,跟地方的政府官员进行谈判,其中就讲到这个,所以他做了很多很多的让步以及承诺。

结果这样一个东西就延续了很多年,延续的一个结果是什么呢?就是说尽管我中央政府现在这个财政收入增长得很快,但是我每年要向发达地区进行税收返还,而且这个返还头几年力度还是蛮大的,然后中西部地区呢我进行转移支付,可是在当时的转移支付里面比较多的,就是在当初的设计里面,比较多的是强调专项转移支付,也就是说我指定用途,比如我给你这个钱,然后是用于,比如说某项基础设施的,或者农田水利基本建设里面的某个项目的这个融资,然后又要求地方政府你能够配套,我给你一个,比如说给你这个一个亿,可是你也要拿一个亿出来配套。

这样子呢,在当时呢,这些地方政府,特别是像中西部地区来讲,它经济上不发达,所以财政收入本身很少,所以拿到了转移支付,它其实要配套也很难,所以在这种情况下它们往往就做假,所以就带来了一系列的问题。我们做过一个研究,就是分税制以后的10多年里面,就是这个专项转移支付进去到底有没有发挥作用。我们做了一个研究发现呢,有一个黏纸效应,就是这个钱到了那里以后,基本上没发挥作用,就被吸纳掉了。结果这个钱经常就用于吃饭财政了,它没有发挥到这个经济发展的这样一个层面上去。

发达地区的返还现在逐步逐步都已经没有了,因为已经不需要再返还了。但是对中西部地区的转移支付这个问题我觉得做得不是很好。特别是现在中央政府的财力这个已经不是当年那个财力了,今年已经有差不多一半的收入都在中央政府手上,那这种情况下,就是怎么样更好地发挥财政平衡的功能,我认为在分税制的体制里面,更好地体现这个功能,那么这个是未来我觉得要修补的。

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