保险法诞生始末

《保险中介》：

1991年 9月，刚从中国人民保险公司董事长兼总经理位置上离休的秦道夫接到了时任国务委员兼中国人民银行行长李贵鲜的电话。

秦道夫被告知，他被任命为中国《保险法》起草小组的组长。

自1949年以来的40多年，新中国还没有一部保险法。1980年代中期，时任中国人民保险公司董事长兼总经理的秦道夫在国务院召开的一次会议上，曾经提出要制定一部《保险法》。

“当时田纪云副总理说了句话：先搞个条例，经过几年实践后再搞保险法。”现年82岁高龄的秦道夫居住在亚运村的一个普通社区，言辞之间仍透露出身居高位时的谨慎。

1985年，国务院颁布了《保险企业管理暂行条例》。当时国内的保险公司只有中国人民保险公司一家，是中国人民银行下属的一个处级单位，该公司一位副总经理就说过：“只有一家还要什么管理条例？”

但这个条例毕竟结束了保险一家办还是多家办的争论。1985年《保险企业管理暂行条例》实施之后，中国人民银行陆续批准成立了中国平安保险公司、中国太平洋保险公司等新的保险公司。

“起草《保险法》最大的困难，是我们对法律不熟悉，特别是国际上的法律。所以，一切都是从头开始。”秦道夫说。

从零开始

彼时的中国保险业，规模小，业务单一，经营落后，市场化水平低。新中国的保险业务刚起步不久，就遭遇重大挫折。“为什么要停办？中国是计划经济，从生产到销售各环节，都是国家的。客户交给我保险费，我的税收再交给财政，财政也是国家的，倒来倒去没有实际意义。”秦道夫说。

1958年10月，西安财贸会议提出，人民公社化以后，保险工作的作用已经消失。国内业务从此停办，一停20年。虽然对外仍然保留了中国人民保险公司的名义，但其机构几乎全都被撤销，仅保留了进出口贸易的保险业务和国际分保业务，成为中国人民银行的一个处，分业务科和再保险科。秦道夫是业务科科长。

直到1979年，在经济体制改革的破土中，中国人民银行才恢复了国内保险业务。但中国保险业的整体水平仍很落后。1990年，中国人均保费支出为2.5美元，居世界第63位，而瑞士为1291.46美元。要在这样的基础之上制定《保险法》，谈何容易？秦道夫首先想到了老保险人王恩韶。王恩韶接到秦道夫电话时，才从英国回来不久，刚办完退休手续。

王恩韶是1951年就进入中国人保的老人，出生自保险世家，父亲在解放前曾是重庆太平洋保险公司的创始人。1986年，中国人保在伦敦开设中国保险（英国）股份有限公司，王恩韶调任董事长兼总经理。四年任期满后，离职回国。“办完退休手续后，几个保险公司找我做顾问，1991年9月，秦道夫同志找我。”89岁高龄的王恩韶仍然爱说笑，有时记忆突然短路，便拿出便笺记下来，以便日后查证核实。

除王恩韶外，秦道夫还找来了中国人民保险公司保险研究所所长李嘉华和该所条法处副处长王建。“王恩韶是有真才实学的保险专家，李嘉华是法律专家，也是从英国留学回来，既懂保险又懂法律。王建是政法大学毕业，搞法律的，年轻，笔头好。”秦道夫介绍道。现任中国人寿养老保险股份有限公司董事长的王建，在金融街16号中国人寿敞亮的办公室里对记者回忆起当年《保险法》的起草过程：“我是1992年春节前接到通知的。全脱产。整个起草过程基本上都是我执笔，大概有七八稿的样子，半年左右成型。”

分管保险工作的人民银行非银司司长夏立平、非银司保险处的傅安平和邢伟、条法司的刘福寿、中国平安保险公司的骆鹏和太平洋保险公司的封智君也进入了起草小组。经秦道夫向主管此事的中国人民银行副行长郭振乾提议，李嘉华、王恩韶和夏立平担任了起草小组的副组长。这些中国保险业的精英们陆续进驻了位于中国人民银行大楼8层的起草小组办公室。他们对于亲身参与这项使命，怀着期待，又备感压力。

三易其稿

正式开始起草之前，1992年4月，中国人民银行办公厅向各分行、各保险公司发出了《关于征求保险立法的意见的通知》，要求报送《保险企业管理暂行条例》的执行情况和存在的问题，以及对保险立法的意见和建议。

报上来的立法意见主要集中在几条：一是，保险法必须有罚则；二是，地方政府不得干预保险经营活动；三是，中国人民银行及各地分行对保险业未能发挥应有的监管作用，应设立专门的保险监督管理机构——国家保险局进行管理。中国人民保险公司成立以来，曾先后被划归中国人民银行、财政部管辖，后又重新划归中国人民银行，一直没有专门的行业监管机构。

王恩韶对此深有感触。1959年，他曾作为翻译和业务人员，陪同时任中国人民保险公司副总经理的林震峰去埃及参加亚非国家保险会议。会议分两部分，一是保险业务会议，由各保险公司总裁、总经理等出席；另一个是保险监管会议，由保险监管机构的负责人出席。

参加完头两天的保险业务会议之后，林震峰与王恩韶继续参加第三天的保险监管会议。

“大家奇怪，昨天你参加业务会，今天又参加监管会？林总就说，这是我们国家的制度。埃及的总经理说，你用左手管右手能管得好吗？”王恩韶笑起来，“我们回来后给上级打了报告，说对外不好交代。”

三年后中国人保公司再次去参会，这次就多派了一个人。此人对外称保险监管机构的人，实际上是中国人保的员工。“开会别人都发言，就他不能发言。为什么？他情况一点都不了解。所以说新中国成立以来，保险业的业务经营和监管是很混乱的。”

起草开始之前，秦道夫首先请了一个英国律师来讲《保险法》。在王建看来，这个安排是很高明的。“那位英国律师在人民银行的办公室连讲了三整天，我脑子一下清楚了。”

起草小组还想办法找来包括美、英、德、日等16个国家和地区的《保险法》，翻译出来，进行研究。他们发现，国际上的《保险法》体系包含保险业法和保险合同法两大部分。保险合同法，主要规范保险人与投保人、被保险人之间的权利义务关系；而保险业法，则主要涉及保险公司的经营和监管机构的监管。

当时中国保险业所面临的重要问题，是监管缺失。因此，两相比较，起草小组的大部分精力放在了对后者的研究上。“这个立法的宗旨马上就不突出了。”

1992年5月，起草小组移师青岛，在中国人保青岛分公司接待处，开始起草第一稿。整个保险法分三部分：总则、保险合同法、保险业法。工作组采取了分工准备、集体讨论的工作方式。起草工作忙而不乱，偶得闲暇还能漫步崂山，远望大海，观落霞余晖。

半个月后，基本框架成立，第一稿完成。

起草小组奔赴成都、上海、广州等地，与当地人行、保险公司及政府部门座谈，搜集意见。另外，还收到了50余份书面意见。大多数单位再次提出了设立国家保险管理局、加强对保险市场的统一管理的意见。财政部则在书面意见中提出，保险主管机关应是财政部。

1993年3月，在综合了这些意见后，起草小组向人民银行提交了书面报告，强调建立国家保险管理局的必要性。据秦道夫回忆，他们没有收到人行的批示。

4月，秦道夫率起草小组成员，访问了美、德、英、日和菲律宾5国。

在美国，起草小组每天马不停蹄。八点吃早餐，然后整装出发，一直到晚上六点回酒店。他们拜访了纽约州保险监督局、美国国际保险协会、美国保险监督官协会驻华盛顿代表等机构。在纽约州保险监督局宽敞的会议室里，该局副局长花了一天的时间，热情地介绍了纽约州保险立法的情况。他们了解到，保险监管的一个重要职能，是对保险保障基金进行监管。

保险保障基金，也称破产基金，按一定比例强制性从保险公司所收取的保费中提取，由保监机构集中管理，在保险公司破产清算时，专门用以救济被保险人。

起草小组借鉴了美国的做法，将保险保障基金写入了保险法草案。但这一条款差点被取消。“我们写了后来又给拿掉了。有些保险公司不愿意搞保障基金，因为这样会减少保险公司的利润。”秦道夫告诉记者，“后来草案拿到人大法工委讨论时，我去发言，介绍为什么要建立保障基金，他们觉得有道理，又加上去了。”

在英国，保险监督机构——贸工部对保险公司的偿付能力和保险公司高管的有效监管让起草小组印象深刻。“这些经验对我们管理保险公司很重要。现在中国保险公司的高管都是董事会任命，但也必须得到保监会的批准。”秦道夫说。他认为，保险业跟其他行业不同，客户买保险是买了一个承诺。因此，保险业法的核心是对保险公司的偿付能力和保险主管人员是否称职的监管。

对于英国贸工部的作风，曾在中国保险（英国）有限公司担任董事长的王恩韶感受很深。“我在英国4年，只与英国贸工部负责人见过两次面。第一次是刚履新时应约去谈话，主要是确认我是否具备履职能力；第二次是‘英国中保’增资，贸工部再次约谈我，了解增资的必要性。两次时间都特别短，不到10分钟，连咖啡都没有喝上。非常廉政高效。我们成立周年的纪念活动，请他们，从来不来，没人参加。局长不来，下面的人也不来，怕被认为是搞关系。”访问时，无论走到哪里，秦道夫都会谦虚地问对方一个问题：你们为什么要搞《保险法》？他得到的回答几乎是一致的：为了保护被保险人的合法权益。

起草小组试图在保险法总则第一条中，开宗明义阐明这一精神，即为了“保护被保险人的合法权益”，制定《保险法》。但保险公司提出反对。“他们觉得也应该保护保险公司的利益。”王恩韶回忆。

上级单位人民银行有不同意见。此时，起草小组的分管领导已换成了中国人民银行新任副行长戴相龙。在秦道夫的印象里，戴相龙亲切和气，善于听取各方意见。最终，“保护被保险人合法权益”，被改为“保护保险活动当事人的合法权益”。

后来，《保险法》在2002年和2009年两度修订，“保护保险活动当事人的合法权益”的提法一直没有变。“这个立法的宗旨马上就不突出了，而且到现在都没改，真是一个很大的遗憾。”王建叹了口气，对记者说。王恩韶解释说，他们起草保险法时，之所以强调保护被保险人利益，而不提平等保护市场各方利益，是因为，保险合同是格式合同，对保险条款和费率，被保险人一般处于接受的地位，所以，应加以特别的保护。不过，在他看来，虽然文字做了改动，但是整个《保险法》的基本精神，仍是维护被保险人的利益的。

争议中介制度

在访问中，起草小组看到了两种不同的保险中介制度。

一种是保险经纪人制度，如英国。经纪人代表被保险人利益，为被保险人制定最佳保险方案、办理投保手续等，收取佣金（向保险人收取手续费、向客户收取顾问费）。

一种是保险代理人制度，如日本。代理人代表保险公司利益，按照保险公司指定的条款、费率，与被保险人签订合同，向保险人收取代理手续费。

秦道夫问日本为什么没有经纪人制度，他们私下承认，日本的某些保险代理人起的也是经纪人的作用。

“后来我们判断，可能经纪人制度是市场发展的必然。客观地讲，经纪人制度能大大地降低市场的费用，提高效率。但当时中国的保险公司刚三家，保险经纪人公司一家都没有，中国此前从来就没有过保险经纪人。”王建回忆。因此，他们在起草《保险法》时，既引进了经纪人制度，也保留了原来的代理人制度。

后来去人大法工委汇报时，法工委提出疑问：为什么经纪人为被保险人服务，却从保险公司收费？这样的话他怎么可能对投保人负责？他很可能与保险公司串通一气，坑害投保人。

“这个问题我们之前在国外访问时就反复地问，但这个可能就是资本主义社会的商业惯例。”王建说。王恩韶认为，经纪人制度之所以能避免道德风险，是西方的保险市场充分竞争的结果。

最后公布的《保险法》，仍然坚持了经纪人制度和代理人制度结合的原则。不过，对于经纪人的佣金问题，做了模糊处理，只规定“依法收取佣金”，而不提向谁收取。

1993年12月，《中华人民共和国保险法送审稿》报送国务院，1995年6月，在八届人大常委会第14次会议上获得通过，成为中国保险法制史上的分水岭。但独立的保险监管机构并没有马上成立。

《保险法》通过后，1995年7月，中国人民银行成立了保险司，作为保险业的监管机构。3年后，保险司从人行分离出来。在此基础上，中国保监会于1998年11月成立。