财经专栏

 一、由保税区而来的自贸区政策优惠应该逐渐消失

 自中国上海自贸区挂牌以来，天津等地按奈不住冲动，试图超越上海进行自贸区的试点。据新闻报道，今年两会期间，汪洋副总理参加安徽代表团审议，当地恳求国务院也批准合肥为自贸区。汪洋副总理笑答：上海自贸试验区是去年经过全国人大常委会批准的，三个对外合资法律暂停执行，经过试点后才能进一步推广，那就是说只批这一个。在他看来，"自贸区政策是什么，大家还没划分清"（见　宋识径：《汪洋副总理：安徽设自贸区一时还做不到》，新京报2014年3月6日）其实，目前自贸区的改革试点，其实质性改革内容有限，也难以产生预期的效果并进行复制和推广。

 我国的自贸区，基本是原来的保税区改造改组而来。而保税区在当初设立的时候，本该叫自由贸易区，但鉴于历史的环境和背景，不能称自由贸易区，因此而有了中国的特色。而今把保税区回归自贸区，本是名称的改变，但要加入其他内容，并不那么容易。

 自贸区概念有两种，一种是国家之间相互谈判，建立自由贸区，目的是降低关税乃至达到零关税，消除非关税壁垒，允许两国的产品自由进出。而今国家之间的自由贸易区谈判内容扩展到产品技术、安全、健康、卫生等标准的统一、认同，涉及到劳工标准和待遇、环境标准、碳标准、知识产权保护，文化、农业、金融、投资等市场开放、准入谈判等。另外一种就是我国的保税区，区内政策和区外政策不同，区内企业享受贸易、投资的特殊政策。我国目前的自贸区不属于第一种，属于第二种。作为保税区，区内企业享受特殊政策，在探索、试验的改革开放早期，有必要通过试点和试验，逐步积累管理经验，并扩展到全国。随着改革开放的深入，区内企业享受特殊政策应该是越来越少，按照市场经济原则，应该更多趋向公平，保税区不应该永恒存在，否则，就是在谋职政策差别的利益。因此，作为保税区性质的自贸区，随着时间的推移，应该逐步消失，取消特殊政策和优惠政策，才符合市场经济的精神。

 仔细研究上海自贸区的改革，除离岸金融外，并无特殊利益政策，而离岸金融本身设计也很繁琐，而且是与上海的金融中心定位一致的。把自贸区作为政策优惠、利益高涨的试验区，试图争取优惠政策，显然不对。

 二、追求金融利益的自贸区思路不符合时代发展方向

 从天津宾海到深圳前海再到上海自贸区，在改革思路设计上的共同特点就是打香港主义，滨海当初就设计从天津滨海可以直接到香港市场投资，消息一出，香港股市暴涨，最终不得不废除这个政策。因为股市暴涨会导致香港金融资产泡沫，最后危害香港和大陆金融和经济发展。前海最初的设想也是因为2009年人民币国际业务开展以来，香港市场人民币资金增加，不能自由回流，存款达到5000多亿人民币，其时香港市场的人民币贷款利率很低，在1.8%以下，而国内贷款利率在6%以上，如此巨大的利率差距，境内机构和一些地方试图利用香港人民币资金来发展国内经济，因此而想到了人民币跨境贷款，人民币离岸金融业务问题。而上海自贸区的设想更加伟大，即从原来的替代香港金融中心地位扩展到将人民币离岸金融中心建在上海，以助上海成为国际金融中心。

 谋取来自香港的金融利益，或者与香港竞争金融利益，都不符合当今时代发展的方向。以离岸金融来说，并不需要通过一个特殊的区域来进行活动。境内离岸金融业务通过制度管理就可有实现，即通过账户和制度限制，就可以从事离岸业务，根本不需要设立离岸区域。香港有5000-6000亿人民币存款通过各家银行离岸账户管理就可以将境外资金加以运用，或者允许境外人民币资金直接回流，这种情况下，通过自贸区设立离岸人民币金融业务没有意义。

 各国本币流出后的回流是天然的事情，人民币因为各种原因不允许资金回流享受国民待遇，是短期现象，一旦允许回流，在境内从事人民币离岸业务乃至设立区域，就没有价值了。如果长期允许在境内设立离岸人民币中心，就是把本币资金性质和价格人为差异化，让利益集团套利，这不符合统一市场的改革方向。因此，给予前海、上海自贸区特殊政策，发展人民币离岸业务，或者把离岸与在案打通，这是改革的歧路，也不具有复制的价值，纯粹是地方为了自身金融利益而向中央部门要的特殊利益政策，这不是改革。

 就金融来说，金融改革的本质是取消管制和下放权力，提升经济主体的活力和竞争力，建立起控制风险危机的有效的监管体系和制度，但金融改革不能简单试点，资金没有标签，一旦试点，所有资金都涌向一个地方，就类似决堤的大坝，因此，金融改革和开放的风险在试点中试不出来。根据改革过程的经验，金融改革突破口在于搞活民营金融，使之与受到目前制度监管的金融进行竞争，但目前难以实现。另外一个突破口就是人民币国际化，它可以带来巨大的利益和市场，其关键在于建立独立的人民币国际清算体系，允许主权货币相互跨境进行计价、计算、清偿、投资，并享受国民待遇。而上海自贸区的金融改革，本质是发展人民币离岸业务，将离岸与在岸打通，而走离岸业务实现本币国际化，没有先例，理论上也说不通，因为这个思路本身把人民币市场搞乱了，形成两种性质和价格的资金及市场，而改革是统一市场、统一资金性质和资金价格。

 三、不能指望自贸区创造新的经济增长高潮

 目前申办自贸区的一个重要目的就是试图继续吸引外资、内资，促进当地经济和贸易保持高速增长。其实，这个设计过时了，中国已经走过了吸引外商直接投资高增长的阶段，进入了一个新时代。

 2009-2012年的高速增长，带来了严重的产能过剩，中国制造业产品全球第一，贸易全球第一，意味着中国的制造业、贸易已经走到或者接近顶端，在这种背景下，试图吸引境内外资金大量进入，设立企业，创造区域经济发展的新高潮，可能不切合实际。据说，温州一企业把在温州的数亿资产全部变现，到上海自贸区注册企业，然后问自贸区管委会，在这里能干什么？而自贸区的官员反问，你想干什么？这说明，上海自贸区内并没有什么项目可以吸引人来投资的，完全靠企业自身的市场。但企业自己既然有了资金和市场，为什么要到上海自贸区这个土地、住房和劳动成本都将很高的地方来呢？难道上海自贸区能够创造非凡的效益和利润？事实可能不那么简单。仅仅靠负面清单制度、权力清单制度和投资的便利化，不可能创造巨大的效益和利润。中国已经不是10年和20年前的中国，制造业和产业的利润神话，几乎消失了，唯一剩余的就是房地产。而自贸区申办，事实上把当地的土地和房价、劳工成本抬高，这样的自贸区能发展下去吗？值得怀疑。前海、上海、滨海等都面临同样的问题。

 我们要清晰中国经济发展进入了新阶段，尤其是沿海发达地区更是如此。以深圳、上海、天津滨海为代表的沿海开放地区，按照购买力平价水平，其经济、生活水已经进入发达国家的首都和省会城市生活水平，甚至比那些国家更好。在这种情况下，试图继续创造10%以上，甚至更高的经济增长，可能不切合实际。已经进入增长速度放缓阶段了，想制造高潮不容易。这些地方与发达国家的差距在哪里呢？很明显，在三个方面存在巨大的差距：一是法制环境和遵守制度的行为习惯没有发达国家好，二是自然和生态环境。空气质量、水、土壤质量与发达国家的水平差异巨大。三是社会环境，社会的和谐、对民众意愿的法律和司法尊重、保护，对民众的监督、举报、诉讼权力和自由的法律保护与发达国家比差距大。四是行政审批的服务和监管差距大。如果在这四个方面有了巨大改善，中国不仅可以吸引欧洲、美国资本进入，人民币将真的值钱，人民币兑换美元就可以达到3：1乃至2：1的水平，中国人的生活水平和质量就不比发达国家差。 　

　因此，沿海自贸区真正需要改革的是三个方面：法律环境和司法的改革改善；社会治理的改善，生态和环境的保护、改善，这三个方面才是改革核心所在没，这样的自贸区，才有吸引力。

 四、地方改革设计如何做？

 申请自贸区既然是要改革而不是要政策，那么，就需要清晰当今改革与以前改革根本区别所在。党的十八届三中全会改革决议指出，改革的出发点和归宿点是：促进社会公平正义、增进人民福祉。改革的总目标是国家治理能力和治理体系的现代化，改革的重点是经济体制，而核心是政府与市场的关系，政府与市场的关系中，关键在于建立起对权力运行的约束和监督机制，让市场在资源配置中起决定性作用，权力行为问责和追责。习近平总书记2014年新年茶话会指出，在我国现有发展水平上，社会上还存在大量有违公平正义的现象。特别是随着我国经济社会发展水平和人民生活水平不断提高，人民群众的公平意识、民主意识、权利意识不断增强，对社会不公问题反映越来越强烈。 在2014年的政法工作会议要求，坚持严格执法公正司法，积极深化改革，促进社会公平正义，保障人民安居乐业。

 上述几个方面的改革精神，是本轮改革的灵魂。

 作为经济改革，三中全会也提出，要实现权力、机会、规则、准入的均等。由此可以看到，自贸区的改革方向应该趋向制度的公平正义，这些包括经济和生态环境的，社会治理的、司法的。只有在这几个方面下功夫，才能真正取得可推广、可复制的经验。试图在利益和政策上突破来谋求利益和发展，可能都难以实现预期效果。

 习近平总书记在参加上海代表团的讨论时指出：建设自由贸易试验区，要牢牢把握国际通行规则，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式……加快在促进投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范等方面先试出首批管用、有效的成果。

 因此，作为地方改革，不是要选择某个区域，制造一个新的经济高潮，而是要通过深化行政审批、经济、法制和社会治理制度的改革，建立起公平、正义、增加人民福祉、提升国家治理体系和能力的制度，以推动经济可持续、稳定发展。

 五、地方改革试点如何做

 一是经济改革试点。在两个方面进行。首先是行政审批和管理制度改革的深化。从事前审批、管制和限制、禁止管理转向行业和技术标准、安全、质量、信用、劳工、环境、生态、污染等门槛准入管理，改革目前的管理体制，管理部门围绕过程、事后、问责和追责等进行检查、监督、处罚，接受举报、信访、访谈等建立法律法规，同时，强化政府服务意识和制度，通过内部审计、督察和媒体、公众监督、督察确保权力阳光运行，而这需要调整部门机构设置和职能；其次，建立市场清单和政府权力清单制度，确保市场公平、正义、行为规范、秩序，同时，明确政府与市场边界，明确政府干预和管理市场的约束条件。尤其要加强政纪的约束，建立对违法政纪的检查和处罚、诉讼、内部督导和外部监督制。使政府成为法纪严明的政府，一切行政行为都在法律框架和民众的监督之下，真正建立起服务型政府，监管有效的政府。

 二是进行法制改革试点。法制改革试点按照党的十八届三中全会关于司法垂直管理要求，率先在地方经济改革试验区内进行垂直管理。法制改革首先是保证司法公平、正义以及必要的公开性、透明性，使法律制度真正得到贯彻落实和有效执行，其次就是约束政府和权力和行使、运用，把权力关进制度的笼子里，让官员在制度的笼子里讲话、做事、履行职责。政府不仅列出权力清单，而且要公开权利运行程序和办理期限和要求，并建立信息公开和披露制度，司法案件能够公开的，不公开是例外；再其次，立法赋予媒体、民众和社会组织机构的监督、举报、诉讼权。最后是建立法律法规和政策的督察制度。党委的领导主要体现在法律法规和指引指导，而不对案件进行干预，不批示倾向性意见，内部可以建立重大事项的报告和司法研讨制度，作为司法的指导。

 三是进行社会治理改革。允许地方颁布法律，保障民众的合法权益。充分尊重民意，维护民众利益和权力，防止和纠正利用权力强拆强迁以及不尊重民意的各种公共权力侵犯私人权力的现象，把把各种社会矛盾化解在制度的完善上，化解在政策上，化解在萌芽状态。对侵犯民众利益和权力的不良行为不仅要按照党纪和政纪处分，同时制定有关法律，按照司法程序进行处理。充分尊重企业的意见，规范权力行为，加强对权力违法违规的处罚和责任追究，保障企业的诉讼权。

 当然，生态环境管理制度的改革也是重要内容，尤其是终身责任追究。

 通过这四项改革，建立起尊重民意和法律至上的服务型政府，使投资环境大大改善，就不仅可以吸引国内资本投入，也可以吸引国外资本进入。而目前地方主动试点进行责任追究和权力约束的很少，大家依然在进行追逐利益、增长的改革设计，忽略了全面深化改革的精魂。

 六、结束语

 本轮改革本来是啃硬骨头，是要动真刀真枪的，作为自贸区改革试验，也应该朝着这个方向进行设计。从方案看，上海自贸区离这个要求差距很远。负面清单不足以动真刀真枪，而将地方党政管理、行使权力的内部决策、政策公开化、透明化、法治化，才是真正的啃硬骨头；彻底改革行政审批，对政府实行“法无授权可为”，对企业实行“法无禁止即可为”才是动真刀真枪，让政府和企业的一切行为都在法治的框架下运行，政府、市场、个人都受到法的有效约束并有责任追究才是真正深水区的改革。法律应是具体的、可操作的、规范的，而非原则性的、多歧义的、可自由裁量权伸缩的。

 要解决监管政出多门，做好事后事中监管、服务，彻底消除权力者的肆意妄为、无法无天，解决地方存在的“我就是法”“我不知道有什么法”的现象，让政府职能尤其是地方政府真正按照改革决定制定的法律法规要求去履行，才是真正的改革。

 

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