党国英：农村土地市场再放开些 也乱不起来

（原标题：农村土地市场再放开些，也乱不起来 | 新京报专栏）

▲图/新华社

近日，在第三届野三坡中国经济论坛上，全国政协经济委员会副主任刘世锦关于放活农村土地市场、扩大农民财产性收入来源的讲演，引发舆论关注。

土地市场扩大，会使各种形式的土地权能交易有一个好的价格形成机制，从而土地有可能被用在更有利的用途上，土地交易的各当事人也有可能得到合理利益。土地使用效率提高以后，也更有可能通过国民收入再分配的渠道改善社会平等状况——这些判断在理论上及国内外的实践中都已经得到证明。

承认这个道理，才能真正树立起发展社会主义市场经济的信念。应该说，刘世锦先生的建议是经过深思熟虑的。

看待新时期土地问题，不能墨守成规

既然土地制度改革好处多多，为什么改革未能进一步推动?原因大概是，在我们的国情之下，有关人士有诸多顾虑。但其实，我们常听到的一些顾虑很值得深入推敲。

关于土地要素配置的市场化改革引起的忧虑，主要是担心土地占有因改革会发生两极分化，造成大的社会动乱。这其实是一个很陈旧的想法。

在欧洲传统农业社会时期，土地多不能自由买卖，但因为战争以及封建庄园制度，不仅不同地区的土地资源人均分配差异很大，普通农奴更是没有土地所有权。这种巨大权利差异与市场毫无关系。

中国传统农业社会尽管存在土地市场，但是一些王朝末期出现的占地两极分化情形，主要跟王朝末期的官场腐败有关，而不是农业经济在市场力量的作用下必然出现大规模土地兼并的原因。传统自耕农业经济之下，土地规模经营面积过大并不经济。这种情况得到许多历史学家研究的证实。

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当代经济的收入分配差异，主要与资本占有不均及技术创新促使新兴产业崛起有关。农业用地的占有差异与全社会收入分配差异的关联程度甚低。

美国的农用地交易市场比较开放，但按照美国的标准，美国大部分农户属于“小农”，虽然它们的经济效率低于大农场，也没有引起激烈的土地兼并;相反，近些年美国不同规模农场的比例变化缓慢。2015年，美国小型家庭农场仍然占到农业经营单位总数的89.7%，公司化巨型农场的同一指标仅为1.3%。后者创造的产品价值比较大，占比达到10.6%，但这并未成为它们大规模吞并小家庭农场的条件。事实是，这种结构是适应美国农业技术变化的，与土地所有权状况没有直接关系。

我国农业用地的经营权多年前就可以流转，并未出现明显的土地兼并问题。从去年开始，因为农产品价格以及其他因素的变化，一些经营规模比较大的农户已经开始缩小规模。可见，如果排除掉一些投机因素，真正想干农业的投资者，也不会贸然扩大土地经营规模。

总体上看，我国农业领域的规模化发展与我国城市化进程是适应的，尽管很多地方政府采取了一些鼓励农业规模化经营的激励措施。

保护耕地与放活建设用地，可以并行不悖

我国对农村建设用地的转让有更多限制。农村建设用地，主要是农户宅基地，只能在同一行政村内部的农户之间转让。一些城里人买了集体土地上的房屋，被称为“小产权房”，得不到合法的房产登记。

有人估计，这类房屋的建筑面积若分摊到全国居民头上，人均有6平方米。深圳的这类房屋估计占到一半，东莞的比例还要大些。

有人担忧，若让小产权房合法化，全国会出现更大的占用集体土地盖房的浪潮，使耕地保护目标落空。其实，如果有两方面的改革举措，开放集体建设用地市场不仅不会有明显的问题，反而会促进农民增收，提高全国居民的居住品质。

一是通过多项改革，把城市房价降下来。如果能深化城市土地规划管理体制改革，大幅度扩大居住用地占城市建设用地的比例，同时出台合理的不动产税征收政策，城市房价会有所下降，独栋房建造的比例会更大，城里人到乡下买房、盖房的冲动就会得到抑制。在这个条件下，也不用担心全国2亿多亩的农村建设用地，成为有钱的城里人争相购买的对象。在有条件的地方，农村宅基地的价格有所抬升，对农民也是好事。

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二是调整城乡土地规划管理办法，把该保护的农地保护好，同时把该放松管控的土地大胆地推向市场。

目前实施的耕地保护制度效果并不理想，需要转变为更有效率的农业保护区制度。农业保护区应该大面积连片划定，将河流、道路、村庄划入保护区，实行严格的用途管理政策，以稳定土地管理预期，降低土地转让价格。

从我国土地资源情况看，将25-30亿亩连片土地划入农业保护区，既是可能的，也是必要的。与此同时，可以把数倍于现在城市建成区面积的土地作为城市拓展区，允许用地主体根据基本法规与利益诱导选择地块建设。为此，在一定程度上要用基本法规替代政府土地利用规划。

从国外的经验看，根本不用担心这类区域的土地都转变为实际的建设用地。恰恰相反，市场作用之下，政府规划犯错误的条件没了，土地利用效率反而提高了。例如，美国城市休斯顿几乎没有土地用途管制，但这座城市的人口密度要高出美国平均水平的4倍!如果我们能这样做，农地保护的效率会更高，城市建设用地的使用也将告别指标控制，土地管理部门也不再会是腐败现象的高发区。

提升农民利益，根本在改善农民进城条件

还有朋友以为土地是农民的社会保障，主张土地流转要慎之又慎。有人说，进城农民在城市里活不下时，若农村保留有一块土地，便有了保障。

这是完全不了解当代农村的说法。一家人几亩农业用地所能带来的收入远在绝对贫困线以下。在农业主产区，他们出租土地的收益常常要高于他们自己种小块土地的收益。

在我国城市，进城农民的失业率远远低于城市原住民，后者中的失业者就活不下了?这其中如果有差异，不是什么土地因素带来的，而是因为进城农民与原住民没有真正享受平等的劳动就业保障政策。

一些农户不愿意流转土地是因为他们害怕流转以后，到需要的时候不能收回来。其实土地市场越有良好的发育，这种担心就越容易被打消，因为市场更容易使转出土地的农民再将土地转回来。现在的政策只是允许农地经营权的流转;如果允许承包权的流转，有适当的配套改革，也不会有多么可怕。相反，我看结果会更好。

我国城乡之间存在多个层面的二元结构，其根本原因是城乡之间的市场没有打通，以致农业劳动生产率显著低于城市。

严格说来，按单个实际工作日计算的我国农业劳动生产率已经有极大提高，但因为我国农民举家进城困难，大量农村人口“闲”在农村，形成隐形失业，致使农业劳动力按年计算的劳动生产率很低，农民收入难以提高。

逐步降低城市房价，改善劳动市场，建立公正的社会保障制度，才能形成城乡劳动要素自由流动的条件。这是提升农民福祉的根本之道。

□党国英(中国社科院农村发展研究所研究员)