复旦大学教授张军：改革顶层 设计方案不能忽略纠错机制

早报记者 陈月石

中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，勾勒出一张怎样的改革路线图？诸多新机构、新提法、新举措，释放出哪些改革信号？

上海市决策咨询委员会委员、复旦大学中国经济研究中心主任张军教授告诉早报记者，“在现阶段的改革过程中，改革方案同样需要经验主义的自然试验，这也是本次会议提出 加强顶层设计和摸着石头过河相结合 的原因”，“顶层设计方案在自上而下的推进过程中，不能忽略纠错机制。”

谈及中共中央决定成立全面深化改革领导小组，以负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，张军表示，这一机构由中共中央直接领导，显示了中央对改革的决心，它的角色，不仅是组织者、决策者，可能更多还是监督者，这对自上而下进行改革、保持中央与地方在改革上的激励一致性来说，非常关键。

“改革将没有

讨价还价的余地”

“从推进改革的角度来讲，顶层设计方案在往下推进的过程中，难度会非常大。在地方政府层面，改革不可避免会触及利益集团，通过国务院来协调，力度会受限，而现在通过成立全面深化改革领导小组，通过党的系统来进行协调，意味着改革将没有讨价还价的余地。”

东方早报：从中共十八届三中全会披露的内容看，如果用一个或几个词来形容概括中共十八届三中全会，你会如何评价？

张军：中共十八届三中全会可以用四个字“有惊有喜”来概括。

所谓“惊”，指的是，中央在改革方面显示的决心让我惊讶。在中共十八届三中全会开幕前海内外有些微词，认为中国十几年没有改革，积累了太多的问题，利益集团的形成且力量比较强大，中央政府会不会在改革上出现雷声大、雨点小的情况。而现在决定成立全面深化改革领导小组显示了中央对改革的决心。

去年，经济学界一直在呼吁，能不能成立一个国家级的机构，来协调和推进改革，但是没想到这次全会不仅成立了这么一个机构，而且它没有放在国务院，而是由中共中央直接领导，这将全面深化改革领导小组放在了非常高的位置，在可能意味着党中央和国务院在改革上形成了一定的分工：国务院作为改革的执行者，而改革方案的协调、总结等会放在党中央的层面上，从力度上讲，可能更大。

从推进改革的角度来讲，顶层设计方案在往下推进的过程中，难度会非常大。在地方政府层面，改革不可避免会触及利益集团，通过国务院来协调，力度会受限，而现在通过成立全面深化改革领导小组，通过党的系统来进行协调，意味着改革将没有讨价还价的余地。

过去，“顶层”的改革机构就曾在20世纪80年代出现：国家有体制改革委员会（体改委），而体改委的前身是1980年成立的体改办，这一机构在存在了23年后并入国家发改委。不同的是，体改委是一个政府机构，在级别上与部委相当，无力协调，靠的是主任个人的级别和权威。有意思的是，在政府机构的改革过程中，它逐步由大变小，最后合并至国家发改委。

从某种意义上说，全面深化改革领导小组在改革中的角色，不仅是一个组织者、决策者，可能更多还是监督者的角色，这对自上而下进行改革、保持中央与地方在改革上的一致性来说，非常关键。

改革不是五年、十年的事情，而是一个长期的事业来做。

东方早报：就中共十八届三中全会，你所谓的“喜”是指什么？

张军：经济改革是中共十八届三中全会制定的全面改革的重点，而在经济体制改革中，政府与市场的关系是一个关键而核心的问题。这个表述很到位。

为什么这个是此次公报中的喜呢？原因在于，这与过去十年尤其是过去五年内经济学界不断讨论的“国进民退”有关。这次在党的层面上统一了思想，尽管大家有不同的议论，但还是要坚持市场导向的改革，即改革要继续扩大市场的作用和范围，而政府要不断地往外退。

回到1993年十四届三中全会到2003年十六届三中全会期间，总体的方向是市场在扩大，国有部门在缩小，非国有部门在扩大，这也被理解为是典型的市场化改革。但从2003年以来，这点出现了一些反复。特别是过去五年，在金融风暴的环境下，政府加强了对经济的干预，总体上采用了凯恩斯主义的政策，扩大内需，特别是通过四万亿刺激政策、地方政府融资平台的扩张等，强化了地方政府和国有企业的角色，出现了所谓“国进民退”的过程。这也引发了全社会，尤其是思想界、理论界和经济学界对中国在市场和政府关系上出现“倒退”进行了反思。

从十八届三中全会看，中央层面统一了思想，用了一个有意思的表述，“发挥市场的决定性作用”，而在之前2003年的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中还是“基础性的作用”的表述。

“基础性的作用”这一表述，将政府与市场的关系看作是：市场是基础，政府起到调控作用。这次“决定”这两个字一改，传递出一个信号，代表着党中央统一了思想：市场是不能取代的，必须为市场发挥更重要的作用提供制度保障。这么多年理论界和学界对市场与政府关系的讨论，总算从领导层得到了一个令人满意的结果。

“顶层设计仍需要

经验主义的自然实验”

“现在到了整体改革的阶段，强调需要整体设计和通盘考虑，很多方面的改革已经在纠缠在一起，如户籍制度的改革、土地流转、财政体制改革与社会保障制度改革等，单一的推进不可能成功，需要同步推进。实际上，能分开进行的改革在上世纪80年代和90年代基本搞完了。”

“另一方面，现在很多需要改革的问题已经摸索的很清楚了，问题就摆在桌面上，不再需要摸索就可以直接制定方案执行，因此形成了对“顶层设计”概念的接纳。”

东方早报：近年来，在谈及改革时，“顶层设计”这一概念被越来越频繁地提及，而十八届三中全会提出要“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，如何理解这种结合？

张军：“顶层设计”本身是一个工程学的概念，但从中国改革的实际情况看，“顶层设计”这个词并不能很准确地描述整个过程。

在中国，许多改革方案的形成并不完全是自上而下的过程，如财税体制改革、土地流转等改革方案的形成，首先是一个自下而上的过程，方案的研究小组要去全国各地跑，了解各地的“自然实验”，即没有经过设计而地方已经在做的改革。从不同的经验中去寻找共同点。

比如，在土地流转中，很多地区在实践中已经出现了很多有趣的做法：在浙江有所谓的公司制，即村民自己成立公司，把集体土地成为公司的资本，再与开发商进行交易，而不经过政府征地的环节，直接进入二级市场；同时还有重庆采用的“地票制”，以及有些地方通过地方政府成立产权交易市场，然后再进行土地的“招拍挂”，这些都不是通过顶层设计设计出来的。

但是不同的做法中肯定有共通点。方案的制定者肯定会受到不同地方“自然实验”的影响，从中总结寻找最大公约数。此外，方案的制定者还会受到理论界的影响，而绝不是拍脑袋决定的。

可是，这些年来，大家开始习惯使用“顶层设计”这个词来形容改革，它是相对于20世纪80年代以来20多年的改革流行的做法，即自下而上、摸着石头过河的、经验主义的、局部的改革而言的。

东方早报：现在为什么逐步接受“顶层设计”这一概念呢？

张军：现在到了整体改革的阶段，强调需要整体设计和通盘考虑，很多方面的改革已经在纠缠在一起，如户籍制度的改革、土地流转、财政体制改革与社会保障制度改革等，单一的推进不可能成功，需要同步推进。实际上，能分开进行的改革在上世纪80年代和90年代基本搞完了。

另一方面，现在很多需要改革的问题已经摸索得很清楚了，问题就摆在桌面上，不再需要摸索就可以直接制定方案执行，因此形成了对“顶层设计”概念的接纳。

在过去的改革中，改革常常可以称之为Partial Reform（局部改革），可以零敲碎打的进行。当时鼓励地方自主进行局部的改革，不需要整体方案，进行trial and error即所谓试错的改革，有弹性、可以伸缩的改革。倘若试验成功，国家体改委就会总结经验并在全国进行推广。

而用“顶层设计”这个词，就会容易让人“遗忘”改革中依然存在和不可回避的自下而上的过程，以及对地方政府智慧的尊重，同时，可能会忽略在改革过程中方案在自上而下的过程的纠错机制，必须与差异化地方条件相结合。

但矫枉不能过正。以“营改增”为例，方案本身是设计好的，但在自上而下推广的过程中也需要利用纠错机制不断调整。事实上，“营改增”的改革也并不是立刻在全国范围内铺开，而是采用试点的方式，试点过程实际上就是在寻找一个纠错机制，如果中央拿的太多，则影响到地方的积极性，在试点中可以逐步调整比例。

这也是之前领导人在各地调研，以及十八届三中全会将“顶层设计”与“摸着石头过河”结合的重要原因。在现阶段的改革过程中，同样需要经验主义的自然试验，十八届三中全会提出将“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，就是想平衡一下，不能把改革简单地视作北京决定的、自上而下推进的过程。

东方早报：从过去历届三中全会看，更多是聚焦在深化经济改革方面，而这次从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的名称上看，突出了“全面”两字，如何看待这一变化？

张军：虽然这次表述上强调经济体制改革是重点，但从三中全会对社会和老百姓的而言，更直接的影响是来自社会改革与政府改革。

如果从spectacular（出挑）的角度排序，个人觉得，十八届三中全会应该是社会改革、政府改革和经济改革。

经济体制改革需要设计复杂的方案，然后接下去会分门别类进行，而时间会比较长。以国有企业改革为例，比方说现在铁道部已经进行了拆分，未来可能国家电力、国家电网等也将进行拆分，但这是一个漫长的过程，对老百姓并没有直接影响，短期内也不会产生剧烈的震动效应。而社会改革不同，比如户籍制度改革、单独二胎放开、养老、社保、医疗等方面的改革，都是立竿见影的。

政府改革的方面，同样有亮点，成立国家安全委员会，提出加强反腐败体制机制创新，在司法改革方面提出要独立公正行使审判检察权、“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”。

其中，如果能够加强地方人大对地方政府的监管，对于推进缓慢的政府改革而言，无疑是一个巨大的进步。

金融改革方面，从目前看，主要是寄托在上海自贸试验区在未来2到3年时间的先行先试，然后可能会有一个提速。

“财政联邦主义是方向”

“在我看来，如果能够使地方在某些方面有设立税种的权力，中央与地方的财税关系也会向前跨进一步，即财政联邦主义的方向，中国是一个大国，财政联邦主义一定是方向，但不可能一步到位。”

东方早报：在经济改革的逐步推进过程中，哪些领域是更迫切需要进行改革的？

张军： 从十八届三中全会表述的看，是把财税体制的改革放在了更为重要的地位。但需要注意的是，虽然国有企业改革难度最大，但在未来5年政府的改革路线图中，肯定是重要一环。

东方早报：具体来说，国企改革主要难在哪？

张军：最难的就是央企转型的问题。

央企转型第一是涉及到国有股份是否可以更多的向社会开放，通过由民企、民资来持有，或由企事业单位持有来稀释央企的股权集中程度，政府依旧可以控股，但持股比例可以适当降低。

第二就是国有企业的分类问题。比如分为公益性的、经营性的、需要自然垄断的、需要竞争的、需要维持现有的组织架构还是需要拆分成更小的公司，这些都需要在未来的5年中进一步设计。虽然是个巨大改革工程，而在有了全面深化改革领导小组这一独立的新机构，国企改革也会提速。

东方早报：那本次着墨较多的财税体制改革，可能在哪些方面取得突破？

张军：目前比较成熟的方案，一是资源税的改革。

在中国的经济版图上，中西部许多省份都是资源大省，可是资源税都不在这些省份手中，而是属于中央税，因此，在未来资源税改革中，可能会把资源税留在地方，地方在发展经济方面也有了与它禀赋有关的稳定收入来源，这样也有利于地方产生一个“造血”的功能。

从现在看，很多资源大省在财政上更多的依靠中央的转移支付来弥补自身的财政开支，而在实施资源税改革后，一方面可以解决这些省份发展动力的问题，同时也有利于它们的工业化。

二是财政部或者中央与地方财权、事权划分方面的改革。这其中，又有两个思路。

一种是财政部主导的方案：把地方政府很多的支出责任收归中央政府来“埋单”。减少地方财政在支出上的压力，这样地方政府就不会像现在过多的依靠土地财政。

另一种思路则是，既然地方政府的支出责任比较大，80%以上的支出都压在地方政府身上，那就把它收入占国家财政收入的比例由现在的五成提高至七八成相称的比例上。

这种思路不是上收支出权，而是下放收入权，这意味着地方政府是不是可以自主的设立税种，包括消资源税、消费税、房产税等，地方有了稳定的税收，就不会过度举债，这种思路的代表就是中国国际经济交流中心。

因为1994年分税制改革后，中央和地方在税制上进行了国税和地税的划分，但税种是由中央来划分。如果按照第二种思路来改革，就要重新修补分税制，中央与地方不仅在税种上要分开，还将在分税权上分开，地方有权可以直接设立直接税等税种，因此在改革难度上也较为敏感。

东方早报：上述两种方案，对中国而言，哪种更合适，你有倾向性吗？

张军：在我看来，如果能够使地方在某些方面有设立税种的权力，中央与地方的财税关系也会向前跨进一步，即财政联邦主义的方向，中国是一个大国，财政联邦主义一定是方向，但不可能一步到位。

因此分税制是一个所谓half way down即走了一半的路，中央与地方通过国税与地税分开，彼此不需要每年谈判扯皮，中央与地方在财政关系上相对稳定的。但是税种是中央决定，地方政府没有发言权，因此它不是一个完全的财政联邦制，但是如果慢慢可以给地方一些征税的权力，地方政府一方面可以分享在经济发展过程中的果实，另一方面也可以形成一种激励。如地方政府开征房产税，作为一种直接税，这是由老百姓直接缴纳的，因此地方政府也会更加关注百姓的疾苦，只有改善教育、治安、环境等，才能吸引更多的人来当地买房居住。而如果是企业税，作为间接税，地方政府就会自然更加关注企业，关注招商引资。

虽然未来5年中国无法达到这一步，但财政联邦主义，这是一个方向。

上面两种思路是完全不同的两个系统，中国是一个以间接税为主的国家，财政收入的主要来源是增值税、营业税。如果未来我们搞消费税、房产税，整个是一个财税系统的调整。

现在很多人都主张在财税体系上转向以直接税为主，但随着民主的推进，依旧依靠间接税可能是蛮难的。老百姓也希望自己是一个直接的纳税人，而现在老百姓更多的是通过企业来缴税。

“同地同权”可对地价

形成一定的抑制作用

“ 同地同权 意味着更多的土地可以流转，从而扩大建设用地量，因此，从中长期来说，可以增加土地的供给，反而可以对地价形成一定的抑制作用，起码可以使地价不会上涨得那么快。”

东方早报：土地改革无疑是十八届三中全会的焦点之一，此次“建立城乡统一的建设用地市场”的提法与上届三中全会相比，减少了“逐步”二字，同时提出“赋予农民更多财产权利”，如何看待这一变化？

张军：这回应了这么些年来学者对城乡土地二元结构的批评。因为二元结构的存在，造成了城乡收入差距拉大，农民不太可能更多地分享经济发展过程中的成果和土地增值的收益。

这次强调要公平合理的流动，强调同地同权，农村土地与城市土地享受同样的收益权。

当然，“同地同权”在学界也有一些顾虑，就是在城市扩大的过程中，城市周边的土地升值很快，而距离城市很远的地区，土地升值的空间非常小，这也会带来事实上同村土地在价值上的差异。即在城市化的过程中，城市周边的农民获益更多。同时，在农民进城后，闲置下来的土地怎么办？也有学者认为，上述土地并不属于农民而是集体所有，只是有权在上面盖房子，一旦进入流转，又会造成新的不公平。上述问题都需要在未来慢慢理顺。

这次一个原则性的方向，就是逐步使城乡土地“同地同权”。但这个更多的是涉及农村的经营性建设用地，个人认为，并不会过快地涉及宅基地。宅基地和小产权房问题比较复杂。

但起码农村经营性土地进入流转市场，可以通过新的思路来解决：不再过多地通过政府征用使土地入市，现在考虑是不是可以使农民自己处理土地，收益归农民，这在基本的方向，但具体操作方案仍须国土资源部出台。

东方早报：这一变化会不会加速地价房价上涨？

张军：“同地同权”意味着更多的土地可以流转，从而扩大建设用地量，因此，从中长期来说，可以增加土地的供给，反而可以对地价形成一定的抑制作用，起码可以使地价不会上涨得那么快。

关于房价，我认为，需求持续旺盛是中国一线大城市的房价上涨的主要原因，而需求强劲源于经济增长。内地和中小城市的房地产问题主要表现为需求增长慢于供给，这是因为那里的城市化落后于工业化进程，而加快城市化有助于那里的市场出清。与一线城市完全不同，内地和中小城市的房地产开发是要与那里的工业化进程联系起来看才能理解。在经济落后地区，以工业园区为抓手的工业化需要房地产开发的配合来实现地方政府的财务平衡（所谓土地财政）。而与此同时，城市化进程缓慢。这是导致那里的存量房过多，需求增长慢于供给的主要原因。中国处于城市化过程中，这一过程至少还需要20年，在这过程中，大量的人口会涌入城市，二线、三线城市未来会吸纳更多的人口，从而带动对住房的需求的增加。

产业升级“由市场决定”

“不同于20世纪80年代reform without loser，所谓皆大欢喜的改革，即不是通过牺牲一部分利益而改善另一部分人的利益，现在改革进入了 卡尔多改善 （Kaldor improvement）的阶段，即一部分人利益的改进必须要伤害另一部分人的利益，但如果改进的利益超过被伤害的利益，那改革就应该进行。”

“因此，在 卡尔多改善 阶段，就需要在改革过程中注意一定的技巧，不过，中国在这方面并不缺乏：在中国30多年的改革中，即使是皆大欢喜的改革，里面积攒了改革的智慧，特别是在民间，一个行业或是一个企业，都会出现很多 改革家 。”

东方早报：在《决定》落地后，接下来的执行同样重要，你如何看待本届政府的执行力？

张军：改革方案很重要，但对改革的执行更重要。全面深化改革领导小组就是改革执行力可能强化的信号。

不同于20世纪80年代reform without loser，所谓皆大欢喜的改革，即不是通过牺牲一部分利益而改善另一部分人的利益，现在改革进入了“卡尔多改善”（Kaldor improvement）的阶段，即一部分人利益的改进必须要伤害另一部分人的利益，但如果改进的利益超过被伤害的利益，那改革就应该进行。事实上，在朱镕基任期内，国有企业改革时已经进入了“卡尔多改善”的阶段。

但不可否认的是，现在改革不可避免地会触及既得利益的调整。因此，在“卡尔多改善”阶段，就需要在改革过程中注意一定的技巧，不过，中国在这方面并不缺乏：在中国30多年的改革中，即使是皆大欢喜的改革，里面也积攒了改革的智慧，特别是在民间，一个行业或是一个企业，都会出现很多“改革家”。

东方早报：对于备受关注的中国经济增速，李克强总理今年提出了“上限”、“下限”的概念，而你也撰文称“未来10年GDP潜在增长率约为7%～8%”，形成反差的是，国外机构不断有唱空的声音出现，如何保证实现这一中高速的经济增长？

张军：这一轮的改革如果有一个很好的开局，可以很好地改善中国的投资机会。

中国经济现在面临的一个问题，是投资机会的缺乏。看上去这似乎是个悖论，从收入上看，中国目前仍然只是一个中等偏上的国家，而非高收入国家，按照购买力换算，中国的人均收入也只有美国的五分之一，理论上应该还有很多的投资机会才对，人均钢的消费量也仅有韩国的四分之一，但是从另一方面看，钢铁又存在产能过剩的问题。很显然这就是短期与长期的关系，是短期的总需求波动造成的问题。一般来说，总需求的波动可以用凯恩斯主义的短期手段来解决，但李克强总理的思路是希望用长期的手段来逐步解决短期的问题。简单地说，他希望用改革和结构政策促进中国经济结构的升级，结构升级了，自然就解决投资机会不足的问题了。

从升级观的角度看，就很容易理解为什么未来中国可能在未来保持7%～8%的增长率是可能实现的、正常的增长率。

东方早报：那哪些产业或领域需要优先进行产业升级？

张军：这是由市场来决定的，而不能由政府来设计。投资者和企业家才最清楚，哪些产品在市场上卖不掉，然后做出选择。

可能选择的出路无非两种：一个产能转移，将国内市场需求很小的产品转移至非洲、印度等经济体；二是寻找新的投资机会，做高附加值的产品。

东方早报：作为上海决策咨询委员会的委员，对于接下来一段时间上海的经济发展，你有怎样的建议？

张军：上海经济发展的实际水平比GDP反映出来的要高很多，从经济实际、人均GDP的角度看，上海的经济实力实际上已经进入少数发达国家的行列中，经济实力可谓非常雄厚。现在的问题就是，上海如何来更好地服务全国的经济发展。

而这一问题很大程度上与上海要加快转型有关。上海要服务服务全国经济，就不能再以制造业为主，而是更多的以金融贸易、软体的经济为主，逐步变成金融中心，让要素在这里集聚、配置和交易。

而这十几年来，上海在转型上步履艰难，受到了各种牵制，而中国（上海）自由贸易试验区的建立，就提供了这样一个机遇。上海面临的一个很艰难的工作就是，如何协调自贸试验区和自贸试验区以外的经济之间的关系，具体而言主要是三个方面，一是自贸试验区本身要做的东西，二是如何利用自贸试验区帮助上海经济转型，三是利用自贸试验区辐射全国经济，即自贸试验区的复制。

接下来上海需要研究的文章是，如何巧妙地利用自贸试验区的机制，帮助上海加快经济的转型。自贸试验区的敞口是向外的，理论上说与上海并没有关系，因此，这一机制非常重要。