集体所有制产权规范下的农村集体建设用地流转模式

“集体所有制土地产权换股权，对实现包容性城市化、农民长期财产性收入增长、卷入城市化的农民真正市民化，都具有重要意义。”近日，上海财经大学财经研究所副研究员张锦华在接受早报记者专访时称，探索集体所有制产权规范下的土地流转模式，将成为农村集体建设用地流转的一种制度性选择。

“农村土地流转上市潜力巨大”

随着郊区农业人口的空心化，本市务农人员逐年减少，农业用地的流转需求还是很强烈的。加上农村土地整理得到的土地数量也不少，全市涉农乡镇设立了70多家土地流转服务中心，为农业用地的流转提供平台。农村土地流转上市的潜力是十分巨大的。

东方早报：目前上海农村土地流转上市的规模有多大？

张锦华：具体的规模我不掌握，但有一个情况要说明，一方面，上海农村集体建设用地规模和国有建设用地规模相当，而农村户籍人口只占全市的七分之一。从人均占用建设用地量而言，只要提高土地使用效率，存量土地可以释放的空间还是很大。另一方面，随着郊区农业人口的空心化，本市务农人员逐年减少，农业用地的流转需求还是很强烈的。加上农村土地整理得到的土地数量也不少，全市涉农乡镇设立了70多家土地流转服务中心，为农业用地的流转提供平台。农村土地流转上市的潜力是十分巨大的。

东方早报：以你的观察，上海农村土地的确权工作进展如何？

张锦华：确地确权是土地所有权、土地使用权和他项权利的确认，是农村土地流转市场建设的基础性工作。有两个层面的问题，一个是技术性问题，每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。由于历史的原因，农村的确地确权是一项非常复杂的工作，必须确定一些基本原则，比如尊重历史，面对现实的原则，有利于生产和生活，有利于社会稳定的原则，通过民主协商，逐步化解矛盾。

另一个是深层次问题，包括集体产权的归属和性质问题，产权的边界和救济问题，怎么用，用多少，受到侵害怎么救济，这些都需要我们在顶层设计时就要回答。更关键的是，让农民的财产权落到实处。2011年，上海农村居民家庭人均可支配收入达15644元，但财产性收入比例很低，为什么？就是财产权不能得到落实，不能交易，体现不了价值。因此，要逐步建立城乡统一的土地市场，使农民的权证不再只是看上去很美，而是实实在在的资产。

东方早报：目前农村土地流转主要涉及哪些政策法规机制？

张锦华：现存法律涉及农地转让权的有两部：《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国土地管理法》，法律规定了集体土地承包给农户私人经营的程序、期限、形式，以及在承包期内发包方与承包方各自的权利和义务。通过法律清楚界定私人的资源转让权，从而更清楚地界定农户私人的使用权和收益权，为在经济结构快速变迁条件下有效利用农地资源，奠定了基础。

但是，随着市场化改革的深化，上述法律仍然存在一些瑕疵。《农村土地承包法》主要问题是承包农地的年期偏短，土地承包法没有交代土地承包到期后续约的准则，《土地管理法》规定惟一的合法途径就是国家垄断，想要对农村集体土地的利用，首先就必须要完成从土地集体所有制向国有制的转变，这就限制了农地在流转过程中的灵活性和农民的积极性。其他一些部门或地方的政策法规都是修修补补，不能突破上位法。问题的关键是，我们需要专门的法律对农民的土地长期收益权、未来发展权、支配处置权作明确的规定，扎好篱笆，守住底线，使大家有明确的预期，从而为集体土地的合法流转提供适时、完善的法律保障。

集体所有制土地产权换股权的意义

集体所有制土地产权换股权，对实现包容性城市化、对农民长期财产性收入增长、对卷入城市化的农民真正市民化都具有重要意义。因此，探索集体所有制产权规范下的土地流转模式，便成为一种重要的制度性选择。

东方早报：上海目前农村土地流转试点的主要思路是什么？

张锦华：根据土地的产权配置不同，农地收益在所有权、承包权和使用权之间分配可以分为：

（1）国有化模式，政府靠行政手段获得土地的所有权，使所有权收归国有；土地使用权可以转让和出租，使国有土地的使用采取两种方式：一种是划拨方式，形成划拨土地使用权；一种是出让方式，形成出让土地使用权。

（2）农村集体经济组织土地流转模式，土地所有权属于农村集体经济组织，根据流转对象可分为两种：一种是集体土地使用权在本集体经济组织内流转，另一种是本集体经济组织以外的主体租赁土地使用权。

（3）个体流转土地模式，农民宅基地、承包地通过承租转包或返包的形式实现集体土地使用权流转。

根据新型城市化要求，政府征用农村集体土地由于缺乏市场性操作机制，不能保证失地农民长期收益，在现有条件下，已不可能大规模实施。而个体流转土地模式由于缺乏产权依据和法律保障，很容易走向失范，且没有制度创新价值。

对集体土地实行土地股份制，将农民、村集体和投资者三方优势资源集中，“定量不定位、定权不定地”，农民通过以土地经营权入股的方式进行土地流转，以股民身份享有不耕即可分红的权益，同时还能进入企业工作，同市民一样享有保险和生活保障。集体所有制土地产权换股权，对实现包容性城市化、对农民长期财产性收入增长、对卷入城市化的农民真正市民化都具有重要意义。因此，探索集体所有制产权规范下的土地流转模式，便成为一种重要的制度性选择。

东方早报：上海、北京等特大型城市，已在开展一些在农村集体土地上建设保障房的尝试，怎么看这一现象？

张锦华：早在2009年，北京和上海就开始试点在集体土地上建设保障房，上海发布了“关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见”，明确提出单位可在自用土地上建设和使用职工宿舍。上海选取20多个点，涉及8个区，主要集中在外环线以外的郊区。比如闵行区九星村联明雅苑，联明村农民召开了村民代表大会，集体通过改造原企业用房、建单位租赁房的决定。土地归村集体所有，每个村民都是受益人，出租收益按每户出资比例分配。

2011年1月，上海再次发布“贯彻〈本市发展公共租赁住房的实施意见〉的若干规定”，运营机构可根据农村集体建设用地流转和投资建设有关规定，受让或租赁农村集体建设用地；建设机构也可以与农村集体经济组织合作，投资建设和经营管理公租房。

上海的特点是自主经营，北京是市级统一管理，比如海淀区唐家岭试点建设公租房项目，纳入全市公租房管理。

面临的问题包括：首先，在集体土地上建公租房住房定位要准。保障性住房是给谁住的？是以盈利为目的还是以保障为目的？因为土地是集体土地，不用经过拍卖，成本是零。其次，未来的收益权要讲清楚，未来的房租归谁？集体占多少？地方政府占多少？投资者占多少？这个要讲得一清二楚。如果把产权和收益讲清楚，再引入社会资金建设就会比较容易；相反，如果收益权讲不清，那一定会留下无穷的隐患，未来又将引起很多纠纷。最后，如何防止小产权房。

录入编辑：李琪