朱善利：中国城乡一体化主要障碍是城乡二元结构

网易财经12月21日讯 由北京大学光华管理学院EMBA学位项目中心承办的 “城镇化再破题”论坛于2013年12月21日下午在北京大学举行。在论坛上，北京大学光华管理学院学术委员会主任、应用经济学系朱善利教授发表“改变城乡二元体制，实现城乡一体化”的主题演讲。

他认为，现在中国城乡一体化的主要障碍是城乡的二元结构。由于城乡二元结构，中国农村和城市发展的差距在拉大。所以，要城乡一体化以缩小这个差距。

在他看来，要实现城乡统筹，城乡一体化必须要加快户籍制度、土地制度、社会保障制度、财税制度和管理制度等方面的改革，只有这样才可能缩小城乡的差距，实现城乡一体化。

以下为朱善利对话环节文字实录：

朱善利：谢谢主持人！女士们、先生们，大家下午好！很高兴有这个机会跟大家一起交流关于中国城镇化的问题。我今天发言的题目是“改变城乡二元体制，实现城乡一体化的发展”。

为什么要谈城乡一体化发展呢？因为今天这个题目是关于城镇化的题目。大家知道城镇化的问题是近两年中国从高层到基层群众都比较关心的问题，现在中央刚开了一个关于城镇化工作的会议，这是中国改革开放以来首次由中央高层开的关于城镇化工作的会议。大家知道以前在每年的年底，或者第二年的年初，中央召开的都是关于农村工作的会议，如果大家关心可以看看最近几年中央在12月底和两年的年初开的会议基本上都是关于农业的会议。关于城镇化的问题，这个会议是第一次，而且这个会议级别比中央历年的农村工作会议的级别都要高，去年大概在12月下旬，中央召开了农村工作会议，而今年则是关于城镇化工作会议，并且中央七个常委都参加了，讲话的是总书记和总理，从这里可以看到中央对于城镇化问题的重视。

为什么今年对城镇化那么重视？我们不能说中央对农业问题不重视，我们不知道今年年底，或者下一年的年初中央还会不会再召开关于农业的会议。但是，我们看到今年的城镇化工作会议是跟中央经济工作会议一起开的。如果大家注意，召开中央经济工作会议的日期是12月10号到13号，但是接下来中央城镇化工作会议是在12号、13号，也就是中央经济工作会议连续四天有两天是关于城镇化的问题。而且中央经济工作会议关于未来任务的第一项就是关于农业的问题，确保粮食安全，因此中央对农业还是比较重视的。

但是，我们过去是就农业谈农业，永远走农业这个圈子。大家知道我们谈中国的“三农”问题谈了很久了，农业问题，农村问题，农民问题。农民收入低，农业发展落后，农村贫穷。这是中国的“三农”问题，一直没有得到解决。但是现在我们要破题，跳出农业谈农业，通过发展城镇化解决农村问题，解决农业问题，解决农民问题。所以，这就是我理解的中央为什么要召开关于城镇化问题的工作会议，并且把它放在这么重要的地位上。

《中共十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》中谈到，现在中国城乡一体化的主要障碍是城乡的二元结构。由于城乡二元结构，中国农村和城市发展的差距在拉大。所以，要城乡一体化以缩小这个差距。大家知道在改革开放之初1978年，从人均收入来讲（城市叫人均可支配收入，农村叫农村人均纯收入），城市和农村的差距比现在还小，当时在收入上城市大概是农村的2.5倍。而现在大家知道，从去年的统计数据看，这个差距城市是农村的3.1倍，因此这个差距扩大了。当然我们不可否认，随着中国经济发展，中国农村面貌改变了，人民的绝对收入也提高了，但是相对的差距在拉大。刚刚我们仅仅是说人均收入，如果考虑到无形的收入，包括社会保障、社会福利、公共产品等等，农村跟城市的差距就更大了。中国经济在发展，但是城乡差距拉大，这显然对于整个社会来说，对于社会的稳定是不利的，而且也有碍公平原则。所以，我们要通过城镇化来缩小这个差距。

那么，我们刚刚谈到在中央决定里面说，城镇化差距的原因，影响城乡一体化原因在于二元的结构，那么有哪些方面的二元结构呢？大家知道户籍制度、土地制度、社会保障制度、管理制度，管理体制在城乡都是不一样的，所以我们国家在以上这些方面是城乡分制。所以，要实现城乡统筹，城乡一体化必须要加快这些方面的改革，这样才可能缩小城乡的差距，实现城乡一体化。所以，我接下来准备就户籍制度、土地制度、社会保障制度、财税制度和管理制度这几个方面来谈怎么样通过这些方面的改革来实现城乡一体化。

首先第一点，关于户籍制度。我们国家从1958年开始实行了城市和农村户口的分裂登记，严格的管理城市的户口，农村人如果不通过当兵，通常情况下考大学没有办法进入到城市里。这个体制延续到今天有所放松，在中国的小城镇里入户现在要容易一些，但是在大城市还是不容易。这个户籍制度是跟许多社会福利、社会保障联系在一起，跟公共参与联系在一起，所以这个户口是有含金量的。北京的户口值多少钱，有人说北京的户口值上百万，也许有人愿意拿一百万买北京的户口，你想买还买不到，因为这是不合法的，但是黑市上确实有人在卖。为什么户口这么值钱？有一个北京户口，子女的教育，你可以少交钱，现在很多小学收费很贵，一些名牌的小学比我们MBA收费还贵，收几十万的赞助费，还不叫学费。然后，你有了户口以后，你可以买廉租房。过去的廉租房、经济适用房，以后可能没有了。有了北京户口以后，你可以参加北京的高考，没有北京户口，即使在北京读完高中，还要回到原地高考，将来在北京的高考比外地高考要容易多了。你在北京，你的分数可以进一所重点大学，但是在有一些省会里面，你连读大学的权利都没有，这就是北京户口的含金量。

想一想大家都是中华人民共和国的公民，为什么这样？为什么不给在北京却没有北京户口的人同等的权利？他们也为北京作出了贡献，他们在北京纳税，创造GDP，但是没有享受这样的待遇。当然，中央里面拿出来一个改革的步骤，我看前两天公安部的一个副部长在中央电视台说了，拉出来一个时间表，这个时间表是什么？到2020年中国将实现按照合法居住地和合法收入取得的途径来登记户口，这个图景标绘的相当好，如果真是这样，我们说这是一大进步。但是，合法收入、合法居所，这些来做是不容易的，尤其像北京这样的特大城市来说。中央关于城镇化问题的工作会议大家看到了，中央的改革是按照分步骤实施，分类实施，首先是放开中小城镇，那些建制镇和小城镇的户口，全面放开，然后是有序的放开中等城市，有条件的来确定大城市的入户，要明确大城市的入户条件。最后是要控制特大城市的人口，这叫分类实施。小城镇实际上无所谓，现在还有人不愿意到小城镇去，你要拿农民的户口换，他还不愿意呢。所以，我们国家的这个体制，不光是农村人进城市不容易，现在城市人进农村也不容易，许多城市人还想弄农村户口。因为在那些地方，经济发达地区，农村户口含金量更高，我到中山考察的时候，他们说我们这里是乡城差别，我们在座的嘉宾有顺德区的人民政府区长，他比我们知道，当地有很多农民是很富的，也在珠三角一带，我去过顺德。农民在当地工业发展了以后，他有物业方面的收入，厂房出租，房屋出租，然后有宅基地，可以盖房子，还可以再出租，然后农民还可以多生一个孩子，现在可能条件往后去不是太优越了，因为中国二胎政策也慢慢放开了，你这个也不是太有优惠了，但是前两个还是比较优惠的。所以，人们愿意以城镇户口换农村户口，中国的体制就是这样。城市人流到农村不容易，农村人流到城市也不容易。

所以，改革要能够让人口将来在城乡之间自由流动，这就要求中国要统一户籍制度登记。那么，未来的办法是什么呢？大家知道人往高处走，水往低处流，人们为什么要到北京上海，肯定北京、上海的条件比外地要好。只要永远保持这个差距，人们就永远会在这个城市里面，所以你改变这个的办法，只有缩小这个差距。所以，未来中央应该加强，包括各个地方，对于落后的中小城镇的建设，增加他们的投入，逐步缩小这个差距。在户籍改革上面，城市里面应该逐步把那些福利的增量，地方公共产品的增量不足，向那些非户籍的常住人口去倾斜，在增量部分，存量部分你要想改，它因为已经得到既定利益所以比较困难。增量不应该汇集到那些非户籍的常住人口，这是第一个方面。

第二个方面是土地制度改革，大家知道我们国家长期土地分制，就是按照产权，两块，一块归国家所有，一块是土地集体所有。集体土地是不能上市场交易的，也就是我们通常说的同地不同权。只有把土地变成国家所有以后，进行招牌挂，然后在市场上才能交易。所以，农村的土地在中国许多地方，不通过招牌挂，就不能够进入市场交易，而且银行里面抵押贷款也不可以，这是不合理的。把农民的土地征用了以后马上升值了，城市的居民、开发商和政府得到了好处，农民什么都得不到，得到一点很少的补偿，我们还在扩大城乡之间的差距。为什么不通过这个增加农民的收入呢？所以，中央十八届三中全会里面谈到要建立城乡统一的建设用地市场。刚刚我们说我们国家长期的管理是按土地的所有权来管理，以后按照用途，用途就是农地，农地包括农林牧三个方面，牧场、林地，农耕地这些方面都属于农地。另一方面就是建设用地，建设用地的市场，城乡统一，这个决定也是相当重要的。现在很多地方讲将来要实行城乡统一，建设用地以后，小产权房可能就能上市场交易了，所以，小产权房在这个决定出来时有些地方也在涨价。

我们觉得如果中央这个决定出来以后，将来小产权房应该成为历史，不再有小产权房了。现在农耕地可以作为另外的地，城乡用地，既然统一以后，就要严格实行规划，我们说要确保我们国家粮食安全，要保护耕地，要做好规划，哪些做农耕地，哪些做建设用地，这要有一个规划。如果作为建设用地，城市建设也好，农村建设也好，都要纳入规划，然后有一个交易，农民盖房子也应该报批，报批以后再给他产权，发产权证，有了产权证，就有交易。现在农村很多是乱盖房子，没有一个统一的规划，即使规划也不是区域性的规划，而可能在村里面规划，或者顶多乡镇里面规划。未来规划，政府应该把城乡纳入土地规划，既然城乡统一土地市场，就应该是一样的，按照一定的规划来盖，你不能想怎么盖就怎么盖，你盖好就应该得到合法的产权，有了产权就可以交易，这是要统一，我们从住宅这个方面讲。建设用地也是一样，你要规划，盖好了有市场交易。现在这种情况是不利于城市里面的资本到农村去，很多到农村投资的，它盖了厂房的在农村的集体土地不能够到银行抵押贷款，还得拿城市里面的一些财产到银行抵押贷款，这不利于城市资本进入到农村支持农业发展。所以，我们应该以后实行严格的用途管理，而不是所有权管理。

土地改革另外一个就是土地确权，目标、模式将来应该把土地承包权给予农民，为什么？现在这个土地制度它事实上即使在某种程度上可以交易，比如我们现在鼓励农村的规模化经营，就是你可以土地流转，要农民规模化经营。但是，流转的成本很大，因为土地被分隔成很多，中国土地分为所有权，集体的，而且这个集体不明确，这个集体包括谁不知道，不清楚，很多农村都是这样，一本糊涂帐，然后承包前，承包后的，承包如果把这个土地转为另外的叫经营权，经营以后还有收益权，这些都被分隔了。所以，即使鼓励它可以，但是交易成本很高。你要想转包这个土地，你去经营它，你不仅要承包它，集体过了两年换了领导了，这个交易可能就不算了。你怎么有一个长期的期望？所以，这样下去中国的农业安全也会受到威胁。实际上现在调研，我们到很多地方看，农村现在很多已经出现抛荒的现象，土地不种，农民进城也无所谓，家里边几亩地，一亩地收一千斤粮食，一斤小麦大概一块钱多一点点，按一块钱算，十亩地也就一万块钱，二十亩地也就两万块钱，二十亩地在很多农村经营规模算是比较大的，你进城里面干什么不能挣两万块钱。这个小规模经营不可能增加农民的收入，所以他不种了。再加上交易成本又很高，他不愿意流转，干脆抛荒，进城打工，而且现在他也不愿意把土地让出去，土地还是他未来的保障。

社会保障制度在我们国家有很多方面，城市里面有提供城市的保障，国家有国家的，很多而且各个地区不一样。当然，总的来说，我们国家这个保障是根据居民户籍所在地获得保障水平，你户籍所在地不一样，获得的保障也不一样。华西村农民盖的房子都是小楼，家里面有小汽车，有一些城市里面可能还达不到这样的条件。但是它是封闭的，只是它的户籍人口能享受，外地人享受不到，外地人打工，挣一点就回去了。这是区域性的产品的提供，跟户籍有关。国家提供的也是这样，我们国家即使都是有工作的人保障也不一样，像干部的保障水平和公务员和事业单位的就有差别了，然后事业单位和企业又不一样了，这些都是不一样的。所以，为什么现在很多人找工作愿意当公务员？公务员的工资可能不高，但是他可能其他方面的福利要远远高于在其他性质的企业或者事业单位的工作，他老了的保障水平很高。更不要谈农村和城市居民他们之间的差别了。所以，未来要统一社会保障制度，当然有工作的和没有工作的还是不一样，有工作的单位应该和他个人一起缴社会保障这一方面的费，养老保障也好，医疗保障也好，都要缴费。而且将来我觉得可能交税更好，叫社会保障税可能更好一些。我们国家再加税大家可能接受不了，但是从未来发展来说吧，可能把社会保障费改成社会保障税更好一些，更有强制性一些，这样统一起来，国家规定税。像所得这方面的税，国家是作为提供公共产品的一个主要税种，将来养老、低收入等等应该实行一个基本的统一标准，而地方是补充这些不足的部分的。而且中央将来应该采取一个政策，强制性地要求地方政府必须让那些非户籍的常住人口未来逐步享受和地方户籍人口同样的公共产品服务。就是只要你是对当地户籍人口提供的，你也要对那些非户籍的常住人口提供。2020年户口城乡之间是按照它的常住、合法的居所、稳定的收入来登记吗？那好了，他既然在里面常住的有合法的居所，有合法的稳定收入，享受的公共产品和当地一样，你必须到2020年实现这样。否则只提供给自己当地的那些户籍人口，这是不行的。

想一下北京，去年的统计数据是不到2100万人口，其中有1200多万是户籍人口，700多万是常住人口、非户籍人口，这些非常住人口跟北京的差距还是很大的，我们前面已经说了很多了。北京就必须在2020年确定折算一个目标，地方性的公共产品必须囊括所有这些非户籍的常住人口，其他地方也是一样。所谓城乡一体化就是规划好，所谓社会保障，中央和地方将来要逐步统一。财政办法也是，中央采取增量，向落后地方倾斜，缩小大城市和中小城市的区别，在公共产品的支出方面，这样才会在各个地区之间提供人口自由流动这样一个条件。否则如果北京、上海的福利老是那么高，大家还是要往大城市里面移动。这是社会保障。

第四个财税体制改革，改革主要是按事权来划分财权，就是你做什么事，要给什么样的财权。我们现在不是，现在地方基本上没有什么财权了，或者有的话也是很少。财权是中央转移支付的模式。中央把税收上来，地方分，以后应该适当给地方一些税收的权利。打个比方说，我前面说了像所得税，中央地方可以分税，而且税率可以不一样的，中央收入中央的，地方收入地方的。现在我们也是一样，中央和地方分税，企业所得税，大概中央拿走60%，地方是40%；个人所得税，中央和地方是一半对一半。那么，未来呢？地方可以有不同的税，这样地方可以通过不同的税、不同的公共产品来调节人口的进入和退出、流入和流出，税很高、提供的公共产品很差，我可以不到你这儿来。其中的税种，关于房地产税，媒体讨论很多，将来肯定要收。我们说中国人总体的税负已经很高，在世界上属于比较高的国家了。我们必须在总体税负减少的情况下再开征财产税，否则你不开，地方就是靠卖地。财产税是一个地方税种，为什么要收财产税？因为地方要通过这些税收提供地方公共产品，比方说自然、教育、环境等等，这都是地方的。所以，每个地方如果把这些搞好了以后，你的房产可以升值，你的税收也可以增加，再展开地区之间的竞争。这是第四个方面，税收体制改革。

最后，城乡体制改革。这主要简单看两个方面，一个是分层次，分成什么呢？就是从上到下，我们现在管理层次太多，五级政府，中央、省、市、县再到乡镇，有的地方可能还多一点。那么我们未来改革应该减少层次，层次多，效率低，三级政府，中央、省、县，特大的城市中央管，大的城市省直接管，然后实行县管小的镇，这样可以协调地区的发展。过去我们城市快速发展再拨到农村，未来应该县管市，而不是现在这样。这叫市场化配置资源，市场在配置资源中起决定性作用。另外一个是农村，现在我们农村管理很落后，主要是村集体把政府责任、社会责任、经济责任集合在一起了，政府的职能，计划生育、社会治安等等，包括村里面的公共产品，还有社会责任，比如民事调解，未来改革的方向就是承担社会性的责任，最后和个体工商户一样，它承担的就是社会责任，这样将来才能在城乡居民的流动之间扫清障碍，实现真正的城乡一体化。我的发言完了，谢谢大家！