争议土地增值税

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编者按：日前，由央视报道的土地增值税征收存在巨大“漏洞”的新闻引发了2013年度房地产行业最为热闹的一场口水战。

北京执业律师、注册会计师、注册税务师李劲松测算出的“自2005-2012年8年间，45家房地产上市公司应交未交的土地增值税总额高达3.8万亿”的报料足够劲爆。新闻一出，招来众多房地产从业人士的集体板砖。

有“大炮”之称的任志强甚至第一时间斥责央视“愚蠢”，并扬言要起诉。李劲松却直斥“任志强制造了一个祸国殃民的谣言”。

姑且不论应交未交的土地增值税是否有3.8万亿，但土地增值税在坊间被认为是扭曲最严重、缴税最迟滞、避税最集中的一个税种，却是一个不争的事实。由地方税务机关主导的土地增值税预征在操作上存有不少灵活空间，房企在土地增值税清算时的种种博弈、规避甚至是偷逃，亦是公开的秘密。

然而，厘清地产项目的成本与费用是一项非常复杂的工作，征税审核需要跨越若干年度，加上有些地方征收机关失职渎职，甚至与房企形成“利益同盟”，使得清算土地增值税困难重重。

本报记者韩玮发自上海

今年5月至今，经过几轮的舆论发酵，土地增值税“漏洞”最终掀起了2013年底房地产业最为热闹的一场口水战。

11月24日，央视的《每周质量报告》栏目引用北京执业律师、注册会计师、注册税务师李劲松对国内45家上市房企年报的追踪测算指出，自2005—2012年8年间，45家企业应交未交的土地增值税（以下简称“土增税”）总额高达3.8万亿。

“野心优雅”的任志强第一时间斥责央视“愚蠢”；而12月3日，李劲松在接受时代周报记者采访时却认为，“任志强制造了一个祸国殃民的谣言。”

其实，这场骂战的主角土增税自1994年出台以来就一直面临争议。有学者10多年前就曾建议取消这一税种，而另一种观点认为，严格执行土增税有益于控制房地产商的暴利行为。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“要加快房地产税立法并适时推进改革”，在此当口，重新审视被误读、被扭曲的土地增值税，呼吁恢复土增税的应有之义，势在必行。

曲折征税史

在新中国的税制史上，土增税足能以征收之曲折而被记录在册。

这一税种出台于20年前，是1994年新税制改革实施方案的组成部分之一。

“开征土增税主要是考虑到当时开发商获得土地的方式，同时，也为打击囤地、炒地等行为。”原住房和城乡建设部政策研究中心副主任王珏林告诉时代周报记者。

1992年，海南、北海、珠海等部分南方城市楼市火爆：正如“要赚钱，到海南；要发财，炒楼花”的口号响彻全国，炒地皮是当时最炽手可热的淘金手段。

而改革开放之后，中国的土地取得制度经历了从划拨到出让、转让，再到拍卖的3次转变。20世纪90年代中期，土地的协议出让是主流方式。

“通常，协议出让的土地价格要低于市场价格，这意味着土地的部分真实价格被隐藏于最终的楼房价格中，而国家依据土地所有权参与房地产价格中的土地增值收益分配，这在理论上是可以理解的。”西南财经大学财税学院教授李力这样解释。

1993年12月，国务院第十二次常务会议通过《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，其中规定，从1994年1月1日起，对单位和个人转让房地产所取得的增值额征收一种四级累进税。但由于与之配套的实施细则1995年1月才由财政部发布，1994年，土增税的全国征缴数字为0。

此后，上述细则出台，允许土增税先预征、后清算的征收办法，但具体方案下放由各省、自治区、直辖市地方税务局根据当地情况制定。

然而，1995年，中国爆发了一场地产震荡。在海南，开发商与炒房者弃房而逃，留下600多栋烂尾楼、18834公顷闲置土地以及800亿元积压资金，仅四大国有商业银行的坏账就高达300亿元。房市崩塌影响全国，缓征或暂免土增税成为不少地方政府刺激地产复苏的措施之一。

与此同时，财政部与国税总局顺势推出免征政策—1994年1月1日前已签订房地产开发合同或已立项，并已按规定投入资金进行开发，其在未来5年内转让房产的，免征土增税。那年，全国总税收6000亿元，但土增税仅入库3000万元。

2004年8月，国税总局发布《关于进一步加强城镇土地使用税和土地增值税征收管理工作的通知》。此后，各地才陆续恢复对土增税的征收，不过，大部分地区仅按照销售商品房收入的1%-3%的比例进行预征。

2007年1月，土增税大清算的传闻四起。国税总局发布《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》，计划从2007年2月1日起至2008年前全面清算土地增值税，以严厉措施调控房地产。次日，近30多只房地产股闻风跌停。但随后，金融危机爆发，政府全面救市，土增税清算很快被遗忘。

2010年，清算风暴再度袭来。5月19日，国税总局发出《关于土地增值税清算有关问题的通知》，对清算时的收入确认和费用扣除作了进一步的规定。一周后，国税总局又要求各地提高预征率，除保障性住房外，东部省份预征率不得低于2%，中部及东北地区最低不少于1.5%，而西部城市的下限为1%。

“近几年，税务部门不断加大对土增税的征管力度，曾几度派遣小组前往各地督导。至于督导的效果，因为预征率较低，房企在清算时通常需要补税。目前，我们对两方面的数据缺乏了解：第一，到底有多少房产项目应当被清算；第二，在被清算的项目中，应当补税而没有补税的企业有哪些？欠税规模有多大？” 一位接近国税总局的税务师告诉时代周报记者。

一笔糊涂账

11月24日，央视的《每周质量报告》栏目试图揭开上述问题的冰山一角。

但是，土增税3.8万亿黑洞的结论迅速招致房企的集体驳斥。11月25日，万科、金地、中华企业、首开股份等11余家被央视点名的房地产企业纷纷作出澄清，其中，万科的解释言简意赅——房地产项目达到清算条件后才需要清算并交纳土地增值税。在此之前，按照会计上配比与谨慎性原则，企业会对尚未达到清算条件的项目进行土增税预提拨备，但“预提”与“现实纳税义务”是完全不同的概念。

事实上，按照《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第16条的规定，纳税人在项目全部竣工结算前转让房地产取得的收入，由于涉及成本确定或其他原因而无法据以计算土增税的，可以预征土增税，待该项目全部竣工、办理结算再进行清算，多退少补。

“很多房产项目从拿地、开发到销售，周期漫长，尤其是分期推进的大盘，等项目完结短则五六年，长则十多年，而且，土增税的计算涉及到各种条件、因素，非常复杂。为了方便征缴，税务部门往往要求先预缴、再清算。”在王珏林看来，“预缴不是最好之策，甚至不符合经济规律。这只是一种没有办法的选择。”

而在预缴阶段，全国各地的做法不同，以上海为例，根据上海市地方税务局2010年1号文件，开发住宅项目的房地产开发企业应当以项目为单位预缴土增税；分期开发的企业则以分期项目为单位。至于预征率，这因项目的销售价格不同而有所区分：除保障房外，住宅开发项目销售均价低于项目所在区域（按外环内、外环外划分）上一年度新建商品住房平均价格的，预征率为2%；高于但不超过1倍的，预征率为3.5%；超过1倍的，预征率为5%。

银河证券房地产研究院侯丽科在接受时代周报记者采访时表示，按照规定，预缴之后，房企达到下述三种条件之一时还需接受清算，包括房地产开发项目全部竣工或至少完成销售的85%以上；整体转让未竣工决算房地产开发项目；直接转让土地使用权。

“比如，一个项目分5期开发，那么，只有在5期项目竣工结算后才开始土地增税清缴工作，而假设当年只完成了1期的开发，那就不用向当地税务机关汇算清缴。但在年终审计时，为防止虚增利润和资产，会计师通常会在当期计提与项目竣工结算进程相配比的土增税，在资产负债表上体现为‘应交税费—应交土地增值税’科目，而这不等同于欠税。”侯丽科表示。

其实，真正的“欠税”另有所指。“当纳税人达到了清算条件，或被税务局指定清算，那么，其应当在90天之内将清算情况告知税务局，税务局将对纳税人的申报资料进行审核，然后告知纳税人应补缴的税款和时间，只有纳税人没有按照税务局指定的时间补税，才算拖欠了清算环节的税款。”中汇税务事务所律师王冬生告诉时代周报记者。

而时代周报记者在采访中了解到，预缴阶段的欠税是一本明账，但税务部门对目前应当清算的项目是否已清算到位不得而知。

“清算环节的欠税很难通过公开的资料进行估算，总体情况只有各地税务局了解。如果国税总局认为央视的报道是一种误读，那么，它应当公布准确的清算统计数据。”中央财经大学一位不愿具名的学者告诉时代周报记者。

征缴乱象

“其实，央视只是捅破了一层窗户纸，数字、表述是否精准尚在其次，目的在于揭示一个事实：土增税如果清算到位，地方政府将增加很大一笔收入。土增税属于地方税，但地方政府、地税局和开发商之间的三角关系微妙，房产税争得不亦乐乎，而已有的税却变形了。”曾接受《每周质量报告》采访的财政部财政科学研究所副所长刘尚希在微博中这样写道。

的确，土增税在坊间被不少人认为是扭曲最严重、缴税最迟滞、避税最集中的一个税种。

林领对这种“扭曲”深有感触。她是上海一家具备外资背景的房地产企业执行董事。这家企业规模不大，但兼有商业地产与住宅项目。

“土增税刚开始征收时，我问过很多做房地产的朋友，他们都说没缴过，因为一方面，这是新税种；另一方面，这个税只有在项目清算时才需要全额缴纳，而很多公司只有预缴，没有清算。”

“比如当时，某个公司在上海做完项目后，他们没有把小区会所的产权分摊给业主，而因为握有一定比例的产权，这个项目一直没法清算。”

更让林领感到吃惊的是江苏一些地方的做法。“我的一个朋友前几年在苏州推进一个地产项目，当时所谓的预缴就是每平方米征收3元钱的土增税。如今，项目已经完结，公司撤走了，也没有人追究清算、欠缴的问题。”

不只如此，林领对于自己的项目应当如何缴纳土增税也“似懂非懂”。

12月3日，时代周报记者咨询12366纳税服务热线，对方认为，每平米3元的预缴措施与上海的一贯做法相悖。

实际上，根据国税总局的公开数据，目前，土地增值税每年实际征收规模与理论征收规模相距较大。以2012年为例，全国商品房销售实现收入6.4万亿元，而土增税入库2719亿元，与销售收入之比为4.2%。

这一数值与2009年的1.64%、2006年的不足1%相比尽管已有大幅提升，但国泰君安分析师孙建平认为，应当加大对房价高、涨幅快的一、二线城市的清算力度。毛利率41%、50%、60%和70%的普通住宅项目，土地增值税占销售收入的比例应达到5.2%、8.5%、13.1%和19.1%。

早在1999年，厦门大学财政系主任童锦治教授就曾提出《关于取消土地增值税的建议》。她认为，我国的土地增值税以法定的土地增值额为计税依据，数额为出售房地产的总收入减去法定的扣除项目金额。由于出售房地产采用市场价格法，以买卖双方的成交价格为依据，再加上扣除项目相对较多。因此，买卖双方为逃避纳税义务，往往伪造文件，隐藏、虚报成交价格，提高扣除项目金额，使得作为计税依据的房地产增值额难以真正反映房地产的实际增值情况，造成税款的流失。

而有地方税务局的工作人员在接受媒体采访时表示，他们不愿主动清查土增税的原因之一在于厘清开发商的成本与费用是一项非常复杂的工作，一旦出现错误，税务人员还要被问责。

李劲松还告诉时代周报记者，“多年来，房地产企业敢偷、逃、避、拖土地增值税，这与有些地方税务机关在土增税征管上失职、渎职关系密切。”

土增税争议

通俗而言，土增税的实质就是房地产行业的反暴利税。

在央视报道中，这一税种被赋予“调控房地产”的意义：如果能够发挥该政策独特的经济杠杆作用，那就能压缩房企的利润空间，抑制开发商炒卖土地、投机获取暴利等行为，抑制房价过快上升。在央视的逻辑中，土增税征缴不到位很大程度上瓦解了上述效用。

这一观点也被不少学者认同。王珏林就认为，“土增税应该在平抑地价、房价以及维持房地产行业利益平衡等方面发挥实质作用。”

而在林领看来，如果政府严苛清算，按照“土增税对土地增值率高的多征，增值率低的少征，无增值的不征”的原则，开发商就不会追求过高的利润，“否则，房子不好卖是其一，其二，赚钱的不是房企，而是政府。”

但是，更多业内人士认为，清算土增税并非清算房企，而是清算购房者。“如果税务部门加大清算力度，而开发项目的住房多数已经出售，那么，开发商短期内的涨价策略可能无法实现，但接下来的新项目，在目前房地产市场卖方格局未变的前提下，涨价是必然的结果。”

同策房产资讯研究中心总监张宏伟告诉时代周报记者，“通过加税调控房价的措施其实值得商榷。目前，有观点认为土增税只有象征性的预缴，没有清算或是清算的时间太晚，最好每隔一段时间就能‘盘点’，但可以想象，这种做法的最终结果将是新房销售时，前一年被‘盘点’的增值税被转嫁到这一批新的房产上。”

李力认为，土地的增值额主要是由房地产商以投资者的身份对地产投资而产生的增值，理论上国家不应对此课税，即使需要调节该部分收益，也应当是企业所得税的义务。

目前，世界上只有意大利、韩国等极少数国家采用土地增值税。而《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提及“加快房地产税立法并适时推进改革”，在不少业内人士看来，这或将成为土增税改革的契机。

“土增税的复杂性是由它的征收对象决定的，如果以一种更为简单的征收方式替代，那么，这就不是土增税了。所以，改革征税方式不应是土增税改革的方向。”王冬生说。“而如果要从全局推倒重来，这牵扯的不是土增税的问题，而是房地产行业税费如何整体深化改革的宏大议题，这非常复杂。”