卫生部司长：基本药物遴选要与医保支付能力挂钩

网易财经5月5日讯 2012第四届亚洲华夏药物经济学与卫生技术评估论坛5月5日在北京召开，卫生部药政司司长郑宏在演讲中称，“十二五”期间的基本药物政策应包括以下三个方面：通过与具体的医保支付能力挂钩形成更科学的基本药物遴选机制，通过把基本药物的采购纳入预算 管理形成真正的带量采购，通过公立医院改革的推进更强化我们的基层服务体系，使我们的基本药物制度在基层实施过程中有机向上延伸，上下形成良性互动，更好稳固我们的基本药物制度。

以下是文字实录：

郑宏：

大家下午好！我得感谢刘国恩先生在劳动节过去以后还给我们一个机会跟他再过一次劳动节。

今天下午分给我的任务是让我讲一讲“十二五”基本药物制度的有关政策，半个小时时间我希望能给大家提供一些有用的信息，讲的不到之处请大家批评指正。

“两会”之后，国务院医改小组通过了“十二五”医改规划，这个规划实际是对2009年中央关于深化医疗体制改革在“十二五”期间的纲领性文件，更具有操作性和指导性，我们归纳了一下，这个文件强调的就是坚持三个基本，把握三个重点，实现三个转变，促进三医互动。

展开来讲，三年医改形成了一个基本经验：基本理念，基本原则和基本路径，在总结三年医改基本经验的基础上，在“十二五”时要进一步实现三个转变，从打基础向重质量转变，从形成制度框架向制度的深度建设转变，从试点的探索向全面推进转变。因此“十二五”期间规定了三个重点任务，也是医改的方向，那就是进一步加快健全全民医保体系，巩固完善基本药物制度和基层运行的新机制，推进公立医院改革。

我觉得“十二五”提出了一个非常有意义的三医互动的问题，三医互动在三年改革时讲了五项工作重点，现在在“十二五”期间提出要解决群众看得起病的问题，打好医保基础，要解决看病贵的问题，取消以药补医，通过补充基本药物制度，把医药的改革作为一项关键来促进医疗机构健康发展，提出医保、医药、医疗三医互动，医保是基础，医药是关键，医疗是根本，强调这三者要互联互动。这是非常有意义的。

我们基本药物制度在“十二五”期间提出的基本任务就是要巩固完善，在巩固中扩大，在完善中创新，今天上午有些领导和专家已经就药品的改革，从定价形成机制上做了深度阐述，从我们卫生部的角度讲，在“十二五”期间巩固完善基本药物制度，重点还是在几个方面说明一下：

一是要完善药物的基本药物遴选调整政策和供应保障政策，以及在临床的使用政策。在基本药物遴选调整上，根据三年改革，我们有这样一个体会，基本药物的遴选调整实际上在2009年就强调了基本药物的遴选要遵循五大原则：临床必须、安全有效、价格合理、使用方便、中西药并重。在这个基础上又强调要跟医保的支付能力挂钩，要使基本药物具备“临床首选”。

按照巩基本，强基层，建机制的原则，基本药物是从基层开始的，因此基本药物制度在2005年公布了一个“基层部分”，基层部分公布以后地方相继进行了跟随，三年下来我们感觉基本药物的遴选乃至目录调整既要遵循几大原则，同时确实要跟我们的支付能力挂钩，这就是2009年调整时大家争论不休的，目录大一点好还是小一点好？品种多一点好还是少一点好？一直争论不休，实际上我觉得应该跟我们的支付能力挂起钩来，当然，有些专家有不同意见，基本药物不要跟医保一块儿搀和，就自己搞个体系。

现在强调了基本药物从遴选供应、定价、报销，把基本药物纳入医保报销目录，纳入医保体系。按照目前的体制，我们感觉基本药物的遴选标准要跟我们的医保和新农合具体支付能力挂钩。什么意思呢？目录的大与小、多与少、品种规格确实要跟我们实际、具体的支付能力挂钩，比如我一直讲的，307种药物保基层，有人问你为什么不保309或317？实际上要算帐，这个度有时候不能完全取决于临床专家，而是要跟经济社会发展的总体水平相适应，特别是跟我们医保的支付能力相适应，在这里我们提出一个想法，从基本药物遴选的时候恐怕要探寻构建稳定的基本药物基金保障渠道，是否能列一个专项基金好好算算帐，到底有多少钱，搞多大目录，提供多大保障，这是一种想法。

我们在此基础上也测算了一下目前医保的筹资总额，以及今后几年来在“十二五”期间医保将达到的筹资水平和标准。现在从改革以药补医这个重大的医疗体制改革上讲，对于医疗卫生事业的投入逐渐变成了两个渠道，一是政府投入，一是通过医疗服务，无论是基层还是大医院，大医院要通过三个渠道把以药补医的渠道取消，医保渠道将会发挥更重要的作用，而且政府对医疗卫生事业的投入，有的是直接的投入，也有相当一部分是通过转移支付实现，通过医保购买服务来促进医疗卫生体制的发展。我们算了一笔帐，意思是如果医保经费能够随着支出结构的优化（而改变）。我们也用新农合算了一笔帐，多少钱支付药费，多少钱购买检查等其它服务，多少钱购买医护人员的智力服务，我觉得这会给我们基本药物目录制定从开始时就打下很好的基础。

关于基本药物的采购配送，2010年国务院办公厅公布了56号文件，关于规范基层医疗卫生机构采购的文件，从去年开始各地都按照这个文件在基层开展新一轮的招标采购，招标采购下来总的效果不错，也留下了一些问题，我们总结这一年多招标采购感觉基本药物招标采购，从文件制定上讲，招采合一，量价挂钩，批量结合，集中支付，全程管理，这个原则是非常正确的，它既坚持了政府主导，同时也发挥了市场机制作用，但在招标采购过程中也出现了一些问题，有的人讲，单纯拼价格会导致质量风险，我们分析这方面的经验，如何实现量价挂钩，在基本药物采购配送的环节，恐怕也要进一步实化我们的量价挂钩，就是说，要把基本药物的采购真正做到带量采购，应该有一个资金的保障。

我跟很多省的招标采购机构交谈，他们也感觉到很困难，因为带量采购实际是对药量做的统计，但药量在省级平台上统计之后能否真正落实到实际中去恐怕还是一个过程，在采购过程中真正的量价挂钩不但有药量的需求，恐怕还要有资金的保障，有多少钱去买这些基本药物？这些方面，招标采购机构缺乏资金保障，所以我们认为，在招标采购过程中，恐怕也应该有一个资金的预算管理，以省为单位招标采购，这个省里究竟有多少钱用于采购基本药物，如果招标采购机构有这样一个资金盘子，按预算采购，那么恐怕它采购配送的绩效指标就单纯由价格转向了如何用好预算，使用有限基金发挥更大的资金效益和社会效益，在这里我们提出了一些设想。

可能大家还是不太明白，“带预算采购”是什么意思，比如前一阶段在采购过程中，价格是很重要的杠杆，很多人对于“双信封”制度里的第二个信封提出了疑议，实际上低价目标，在市场规则上，如果厂家通过质量评估，大家都在一个层次上，那么低价中标是没有问题的，问题在于，世界卫生组织强调基本药物概念时讲的是满足大多数人的基本医疗卫生需求，同时要价格合理，这就是为什么我们在讲到基本药物遴选时一直讲的，30年前我国卫生事业还处于比较低潮的时期，那时我们国内的药品也不是很多，想多选也选不好，记得1982年有一个版本的基本药物，西药，当时为了参与世界卫生组织这样一项全球性的活动，我们作为成员加入了进去，搞了一个基本药物版本，西药的，278种药，我翻了翻那个目录，相比今天的，相当多的药品已经被替代了，无论是副作用还是其它方面，有更好的进行了替代。什么意思呢？今天我们发展了，不能因为一个药品很便宜而保证供应，而是要随着经济、科技的进步为老百姓选择更好、更适宜的药品，最近毒胶囊事件造成了很大的社会影响，政府采取了很多应对措施，我们一直在想，我们的胶囊剂型产品和普通片剂之间的比较如何通过临床、通过生产环节和使用环节加强综合评价，给老百姓选择更好的剂型，实际上基本药物绝不是简单、便宜的药物，而是价格合理的药物，并且能够在临床治疗中产生很好疗效的药物，安全有效。

所以，在采购药品时我们根据前段的采购设想，如果一个招标采购机构有预算，比如这个省的基本药物采购有10个亿，那么这个采购机构用10亿的预算能采购到价格比较合理、剂型比较适宜的产品满足老百姓的需求，恐怕这是一个很重要的绩效指标，不见得非得把这10个亿的预算节成两个亿，那也不见得，只要他能够做到收支平衡，略有节余是最好的，如果花超了，赶上应对一个突发卫生事件，基本用药量增加，只要是合理的，那应该说这个采购就是合理的。

另一方面，现在我们在招标采购过程中由于缺乏预算支持，采购时各省都在瞄紧相互成交的价格，这个药在你的省卖多少钱，一个药品一个省一个价格，这实际和量价挂钩是违背的，量出现了变化，价格一定会出现变化，否则就不会出现量价挂钩。

在我们的交易中，国际上有一些通行惯例，价格上有很多采购的实现方式，我们今年有搞了一个课题《基本药物实现价格合理的方式和途径》，比如要买药，虽然价格没动，但它的实际价格降了50%，这是国际采购时的通行惯例。我们往往把公开价格和成交价格混为一谈，恐怕这是我们基本药物在采购中要思考的问题，如何运用有限的预算支持，通过量价挂钩采集到一个地方所需要的基本药物量，当然，这个事情说起来比较容易，恐怕要在实际采购过程中进行科学测算，但总而言之，我们想，量价挂钩必须要实化我们的采购计划，使我们的采购计划不但有药量的统计，也要有相应的资金保障，使我们的采购机构能够真正按照世界卫生组织提出的基本药物理念，按照我们深化医改中提出的“把基本医疗卫生服务和基本药物作为公共产品向群众提供”的理念。

再一个是关于基本药物的配备使用，医改前三年重点是在基层，强调基层全部配备，使用基本药物，当然这个意义上恐怕我还要做一些解释，全面配备使用基本药物不是说“只能用”，最早确实有这样一个设计，考虑到基层机构的定位，他用药时从基本药物里选，就能找到他要用的药品，但是中国这么大，东西南北差异很大，城乡差别也很大，各地出现了不同的用药需求，因此当时的文件也不一定，“允许地方按照当地的需求进行一定增补”，到今天为止据统计下来，各省都进行了增补，平均200种，这样，各省的基本药物一共约307+200种，基本上这就把基层基本用药需求覆盖了。

是不是还有不足的地方？实际上就我们了解，各地还是有不满足的地方，比如江浙，他们说增加这些还不够，不够往往是由于某个患者到基层取药拿不到他对应的药品从而产生的意见，是不是“基本需求”，恐怕这里要做几个问题的分析，刚才我们说，“十二五”期间要进一步强调三医互动，在前三年的改革中，我觉得我们基层的改革在稳步向前推进，大医院改革在有些方面还是滞后的，因此，药品出现了“同城不同价”，另一方面还有“同病不同药”，到大医院用一种药，到基层用一种药，到底是大医院用得对还是基层用得对，恐怕要具体事情具体分析，但我要讲的是，如果真正实现分级诊疗，上下转诊，大医院用药恐怕也要进一步规范。

当然，去年卫生部相关司局对抗生素的使用做了全国性的普遍规范，包括大医院抗生素的用量，二级医院的用量都做了相关规定，使得抗生素的用量有所下降又比较合理，但总的来讲，改革走到今天，确实要形成大医院和基层的联动，因为它们之间有千丝万缕的联系，别说北京，就说其他城市的社区，它的用药水平往往和大医院用药有着联系。比如，深圳所有社区医院都是大医院兴办的，联系紧密，想把它完全隔离开是不可能的。我们遇到基层就讲基本药物制度，但是老百姓拿药拿不着，基本药物是为了惠民，结果变成扰民了，所以我们在解决这个问题的过程中一定要讲究三医互动，基层医院改革的同时推进大医院的改革，使上下有机衔接，形成良性互动。

关于“十二五”期间的基本药物政策，我所讲的恐怕就是这三个方面：通过与具体的医保支付能力挂钩形成更科学的基本药物遴选机制，通过把基本药物的采购纳入预算管理形成真正的带量采购，通过公立医院改革的推进更强化我们的基层服务体系，使我们的基本药物制度在基层实施过程中有机向上延伸，上下形成良性互动，更好稳固我们的基本药物制度。

好，我就讲这么多，谢谢。