强化全流程监管 为全面推进注册制创造条件

（原标题：强化全流程监管 为全面推进注册制创造条件）

注册制改革，是两会期间的关键词。政府工作报告连续三年聚焦注册制改革，不少代表委员的建言也与此有关。可以预期，注册制改革将成为“十四五”时期浓墨重彩的一笔。

证券时报记者采访了多位参加全国两会的人大代表和政协委员，他们普遍认为，注册制是资本市场市场化改革的先行军，初步试点的成功，带动着审核、发行、估值、市场优胜劣汰、投资者适当性管理和权益保护等多个环节的进一步完善，要稳步推进注册制改革，需要进一步完善基础制度建设，加强事中事后监管，强化法制制度供给，为注册制的平稳实施保驾护航。

注册制改革稳步推进

从2019年首次提出“设立科创板并试点注册制”，到2020年提出“改革创业板并试点注册制”，再到2021年提出“稳步推进注册制改革”，“注册制”已连续三年写入政府工作报告，注册制在资本市场生根发芽。

2019年7月22日，首批科创板公司上市交易；2020年8月24日，创业板改革并试点注册制落地实施。注册制改革从科创板到创业板、从“增量”改革深化到“存量”改革，各领域各环节改革有序展开，资本市场正在发生深刻的结构性变化。

截至目前，科创板上市公司数量已经达到236家，IPO募资3274.93亿元；注册制下创业板上市公司达87家，IPO募资合计783.26亿元。从科创板和创业板的试点经验来看，市场运行较为平稳，各项制度创新和完善基本实现了预定目标。

注册制改革不仅提升了资本市场直接融资规模，更提升了直接融资效率。近日，证监会新闻发言人表示，注册制改革后，证监会着力提高审核透明度和效率，目前科创板、创业板审核注册平均周期已经大幅缩减到5个多月。

“目前，注册制已在科创板、创业板落地实施，开局良好，运行平稳，效果初显，受到市场广泛赞誉与认可。”全国政协委员、中国证监会原主席肖钢表示，也应当看到，注册制试点时间不长，有关制度安排尚未经历市场周期和监管闭环的检验，有的新制度、新办法仍需磨合优化，实践一段时间后需要对注册制试点进行评估和改进，总结推广可复制、可推广的经验。

肖钢表示，注册制改革是“牵牛鼻子”工程，关键是处理好政府与市场的关系，要坚持以信息披露为核心，真正还权于市场，减少不必要的行政干预。从全球范围看，注册制并没有一个固定的、统一的模式，我国股票市场具有新兴加转轨的特点，必须从我国实际出发，探索符合国情的注册制框架。

为全面推进注册制

创造条件

保证发行人信息披露的真实性，是注册制改革的关键环节，需要各方共同努力，为全面推进注册制改革创造条件。

全国政协经济委员会主任、中国证监会原主席尚福林指出，真实披露信息，投资者才有可能根据发行人的真实情况和自身的风险偏好做出价值判断和投资选择，才能有效地发挥市场在资源配置中的决定性作用。发行人是信息披露的第一责任人，要提高信息披露的针对性、有效性、可读性；要压实中介机构核查验证和专业把关责任；要培育合格投资者，使其能够自主判断投资价值，做出投资决策；交易所和监管部门要做好审核注册，把住入口关。

“一流投行要做强做大，为科技创新提供有针对性的优质服务。”全国政协委员、中信集团总经理奚国华认为，直接融资与科技创新企业的风险偏好更加契合，因此证券机构应发挥主力军作用，建议扩大VC/PE机构的资金来源，吸纳更多长线投资者参与，比如政府引导基金、险资、信托、养老金等长线投资者，同时鼓励大型国有企业继续积极出资参与优质科技创新投资基金，并鼓励内部创新，在考核机制上提高容错度和延长考核期限。

实际上，注册制只是一种载体，资本市场进行注册制改革，带动着发行承销、交易、持续监管、投资者保护等领域关键制度创新，以信息披露为灵魂的注册制，需要上市公司持续提升信披质量，规则优化与执法效能提升联袂而来；注册制加快了监管部门“放管服”改革，监管部门进一步摒弃行政审批思维，加强对重大问题的前瞻性研究和政策设计。制度型开放稳步推进，市场生态正发生变化。

全国政协委员、申万宏源证券研究所首席经济学家杨成长表示，注册制可以让不同类型的企业，自主选择合适的上市板块，把股票定价权交给投资者，尤其是机构投资者，逐步实现市场化发行，完善多层次资本市场体系。同时，还能改变过往投资者“炒小”、“炒新”、“炒差”的投资习惯，业绩平平、质地一般的企业将无法吸引资金的关注，而质地较好、成长性不俗的企业将受到青睐。

奚国华认为，注册制增加了A股市场的股票供给，监管也在强调退市机制等基础制度的完善，有进有出，让整个资本市场更加健康地流动起来。他建议，监管机构坚持“建制度、不干预、 零容忍”的市场化监管思路，加快推行全市场注册制。

“零容忍”护航注册制

行稳致远

注册制的平稳落地，离不开事中事后监管的严格执行。多位代表委员认为，为稳步推进注册制改革，确保证券市场长远健康发展，切实保护投资者合法权益，有必要加大对资本市场违法违规的打击力度，与此同时，还应确保因违法行为受损的投资者获得及时、充分的赔偿。

“新证券法和刑法修正案的出台实施，对内幕交易、泄露内幕信息、操纵市场、利用未公开信息交易等刑事案件都有了司法解释，有利于更加精准惩治这些犯罪行为，对于净化市场环境将起到重要作用，为注册制的推进保驾护航。”肖钢认为，从过往打击违法违规行为的经验看，对案件的查处要进一步加强对大股东、实际控制人、董监高等“关键少数”违法责任追究力度，加大对有关中介机构违法责任的处罚，要有立体式的追责机制，把行政处罚、市场禁入、重大违法强制退市以及民事赔偿、刑事追责等手段结合起来，形成对违法行为零容忍的全方位体系。

尚福林表示，只有依法依规对信息造假等失信行为加大处罚力度、严加惩处，才能不断夯实信用基础，促进我国资本市场稳定健康发展。

在民事赔偿方面，全国人大代表、深圳证券交易所理事长王建军认为，实践中，证券民事赔偿往往滞后于行政处罚，证券民事赔偿责任优先原则缺乏具体配套落实机制，导致违法者在缴纳证券罚没款后，往往无力再承担民事赔偿责任。要高质量完成资本市场注册制改革任务，确保改革行稳致远，有必要深化落实民事赔偿责任优先原则，构建与注册制改革相适应的证券罚没款“赔先罚后”机制，避免行政处罚“与民争利”。

王建军建议修改相关法律法规，尽快建立未上缴国库的证券罚没款暂缓入库和已上缴国库的证券罚没款财政回拨等赔先罚后落地机制，使证券民事赔偿责任优先原则得以切实落地。

一是修改《预算法》《国家金库管理条例》的相关条文。建议在《预算法》第56条以及《国家金库管理条例》第14条分别增加1款，“政府的罚没收入按照法律规定优先用于承担民事赔偿责任的，应当暂缓入库。已经缴入国库的，应当予以回拨。”上述条文的修改，为暂缓入库、财政回拨等赔先罚后机制在国库管理层面落地提供法律依据。

二是由国务院组织相关部门，研究有关出台先赔后缴机制的具体实施规定。明确规定暂缓入库和财政回拨的申请条件、申请程序、申请的合理期间以及相应资金监管、分配等内容，便利实践操作。