解读｜政府工作报告的10大关注点（附图解）

（原标题：解读｜政府工作报告的10大关注点（附图解））

一年一度的政府工作报告是当年经济发展和政策走向的重要风向标。十三届全国人大四次会议于3月5日在北京开幕，市场关注已久的政策举措陆续揭晓。梳理来看，今年政府工作报告主要透露了10大政策信号：

1.恢复设置GDP目标增速：6%以上

经济增速目标是各界最为关注的内容。因为疫情带来巨大的不确定性，去年并没有设定GDP增速目标。而现在国内疫情已控制住、疫苗接种率不断提高，市场也在关注：今年会不会恢复设定GDP增速目标；如果恢复，增速目标会设置多少？

报告今年恢复设置GDP增速目标，设定的目标值是6%以上。报告解释称，经济增速是综合性指标，今年预期目标设定为6%以上，考虑了经济运行恢复情况，有利于引导各方面集中精力推进改革创新、推动高质量发展。经济增速、就业、物价等预期目标，体现了保持经济运行在合理区间的要求，与今后目标平稳衔接，有利于实现可持续健康发展。

分析来看，今年恢复设定GDP增长目标传达出正常化的信号。但由于去年低基数扰动，今年实际GDP增速较高（市场预计8%左右），设定GDP增速目标更多是象征性含义，并为其他目标提供参考锚。

6%是对于历史目标的合理衔接。此前2019年的GDP目标设定为6%-6.5%，今年将目标数字设定6%是较好衔接。此外，如果设置过高的预期目标并不反映经济潜在产出增速，缺乏实际意义。中国社科院测算，“十四五”期间中国经济潜在增长率在5%-6%区间

2.就业优先政策继续强化、聚力增效

2019年首次将就业优先政策置于宏观政策层面。去年政府工作报告称，就业优先政策要全面强化。财政、货币和投资等政策要聚力支持稳就业，表述相比上一年有所强化。今年政府工作报告表示，就业优先政策继续强化、聚力增效。

我国政府就业目标包含三个指标：城镇新增就业人口、城镇登记失业率和城镇调查失业率。其中，我国城镇调查失业率自2018年起开始公布、并首次纳入政府预期目标。

去年政府工作报告将全年就业目标放宽（新增就业900万以上/调查失业率6%左右/登记失业率5.5%左右）。但去年国内经济恢复好于预期，实现城镇新增就业1186万人，达到正常年份的目标；调查失业率年底降至5.2%，持平于2019年同期。今年经济形势改善，新增就业、调查失业率目标也恢复至疫情前的水平，登记失业率并不能准确地反映失业情况，今年已不列入政府工作报告。

3.宏观政策不急转弯

2020年疫情导致宏观环境剧变、两会召开推迟，政府报告对宏观政策定调也因势而变。今年回归常态化，政府工作报告的定调也延续经济工作会议的定调。

报告指出，保持宏观政策连续性稳定性可持续性，促进经济运行在合理区间。在区间调控基础上加强定向调控、相机调控、精准调控。宏观政策要继续为市场主体纾困，保持必要支持力度，不急转弯，根据形势变化适时调整完善，进一步巩固经济基本盘。

去年货币政策已暂停降息、边际收紧，2021年调子会顺着这个走，定调不再是宽松。当然，不急转弯意味着也不会骤然收紧。

去年财政政策扩张导致政府杠杆率大幅攀升，加大了财政风险、透支未来财政空间 。今年财政政策将回归常态化，“不急转弯”意味着今年财政退坡幅度不会太大，仍会保持对经济恢复的必要支持力度。

4.积极的财政政策要更可持续

报告指出，积极的财政政策要提质增效、更可持续。因财政收入恢复性增长，财政支出总规模比去年增加，重点仍是加大对保就业保民生保市场主体的支持力度。

从当前的经济恢复情况来看，财政逆周期需求已逐渐减弱，今年不再延续去年的应急策略，但积极取向依然保持不变。财政政策一般偏中期性，政策退出所需要的时间比较长，不会贸然转向。今年财政政策更可持续体现为赤字率回调、专项债额度小幅减少、不再增发抗疫特别国债。其中，不再增发抗疫特别国债也传递出国内经济回归正常化的信号。

5.赤字率回落到3.2%

2019年赤字率是2.8%，离3%的警戒线还有0.2个百分点。2020年赤字率按照3.6%以上安排，这是赤字率首度超过3%。

今年赤字率调降为3.2%， 仍处于3%的上方。一来为应对不确定性留有余地，二来也体现政策的连续性、不急转弯。赤字率的回落，意味着今年赤字规模将下降（去年3.76万亿）。

6.专项债小幅回落至3.65万亿

专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿。2016年、2017年，其发行量分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿，2020年达到3.75万亿。专项债的大规模发行、使用对稳投资、稳经济起到了重要作用。

政府工作报告提出，今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元, 优先支持在建工程，合理扩大使用范围。

分析来看，一方面，去年专项债、特别国债投向的基建项目仍需要资金续接。另一方面，在抓实化解隐性债务的要求下，也需要保持适度的“开前门”。考虑到去年剩余的中小银行专项债额度1494亿结转到今年发行，今年专项债的发行规模将达到3.8万亿，发行规模将比2020年增加约2000亿。

7.稳健的货币政策要灵活精准、合理适度 

中国货币政策的定调主要有五个范畴：宽松、适度宽松、稳健、适度从紧和从紧。2009年，由于金融危机的冲击，当年实施适度宽松的货币政策。2010年以后，中国一直实行稳健的货币政策。

今年政府工作报告提出，稳健的货币政策要灵活精准、合理适度。合理适度指向市场流动性水平，央行大概率通过逆回购、MLF操作保持流动性不缺不溢，调整政策利率、存准率的概率不大。

精准主要解决中小企业融资难融资贵的问题。去年6月1日，普惠小微企业贷款延期支持工具、普惠小微企业信用贷款支持计划两项创新直达实体经济的政策工具出台。其中一大特点为直达性，将货币政策操作与金融机构对企业的支持直接联系，确保精准调控。报告提出，延续普惠小微企业贷款延期还本付息政策，加大再贷款再贴现支持普惠金融力度。

2019年政府工作报告首度设置小微贷款目标：2019年国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上，2020年增速目标提高至40%，今年这一目标为30%，相比上年有所下降，可能因为普惠小微贷款连续几年高速增长后基数较高。

8.M2、社融增速与名义GDP增速匹配，宏观杠杆率保持稳定

从2016年开始，社融增速目标首度纳入政府工作报告：当年M2和社融增速目标均为13%，2017年二者目标下调至12%。此后，M2和社融增速未设置具体数量目标：2018年为“保持广义货币M2、信贷和社会融资规模合理增长”，2019年为“M2和社融增速要与国内生产总值名义增速相匹配”，2020年为“引导M2和社融增速明显高于去年”。

今年政府工作报告提出，货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持流动性合理充裕，保持宏观杠杆率基本稳定。

业界有时也用M2或者社融除以GDP衡量一个经济体的宏观杠杆率。当前二者增速高于后者，意味着宏观杠杆率将上升，2020年即是如此，全年宏观杠杆率共上升23.6个百分点，从2019年末的246.5%增至270.1%。而当二者增速匹配时，意味着宏观杠杆率稳定。

考虑到去年经济低基数效应，市场预计今年第一季度的经济数据同比增速将比较高。而去年货币政策发力较早，今年第一季度可能出现高基数基础上的金融数据同比增速回落，因此两者可能出现一定背离。

央行货币政策司司长孙国峰指出，“基本匹配”不意味着“完全相等”。M2和社会融资规模增速可以根据经济形势和宏观经济治理需要略高或略低于名义经济增速，体现逆周期调节；

“基本匹配是中长期概念，不是短期概念。体现在操作上，是按年度做到基本匹配，而不是每个季度甚至每个月都要匹配，以保持政策连续性、稳定性和可持续性。”孙国峰称。

9.强化金融控股公司和金融科技监管

报告提出，强化金融控股公司和金融科技监管，确保金融创新在审慎监管的前提下进行。

近年来，少数科技公司在小额支付市场占据主导地位，涉及广大公众利益，具备重要金融基础设施的特征。一些大型科技公司涉足各类金融和科技领域，跨界混业经营。必须关注这些机构风险的复杂性和外溢性，及时精准拆弹，消除新的系统性风险隐患。《金融控股公司监督管理试行办法》自2020年11月1日起施行，这意味着当前金控新规已生效，2021年是金融新规实施的关键之年。

10.解决好大城市住房突出问题，尽最大努力帮助青年人缓解住房困难

报告提出，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，稳地价、稳房价、稳预期。解决好大城市住房突出问题，通过增加土地供应、安排专项资金、集中建设等办法，切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，规范发展长租房市场，降低租赁住房税费负担，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。

报告对租赁市场着墨较多，意味着未来将对租赁领域将加大供应，并加强调控。考虑到部分城市尤其是一线城市自去年以来楼市上涨预期相对强烈，为维持房地产市场稳定，楼市过热地区政策正在收紧。在“三条红线”、“五个分档”、购房限制等政策压力下，后续房地产投资可能承压。