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社保基金不够用?划转国资"充值" 但操作空间有限

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地方社保基金希望手里的操作权限大一些,在进行更大投资时束缚少一些,因此地方希望出台“划转国有资本运作管理办法”能打破股权变现的限制。但社保基金作为社会保障的屏障,应该坚持稳妥、谨慎的投资原则。“怎么在两者之间取得平衡,估计是政策迟迟没有出台的原因。”吴刚梁分析。

亳州的古井贡酒、泸州的泸州老窖、广州的珠江钢琴、广州酒家……开年以来,多家上市公司公告称部分国有股权被划转至所在地区省级财政部门,充实社保基金。

财政部有关负责人此前表示,划转国有资本充实社保基金后,承接主体获取收益的方式是“分红为主,运作为辅”。划转的国有资本具有特定用途和政策目标,如何安全规范管理并实现保值增值?有专家认为,“《划转国有资本运作管理办法》应尽快出台,提高投资收益。”

2020年2月,划转国有资本运作管理办法、中央财政对收缴资金具体使用办法已起草完成等消息曾被传出,但为何至今尚未出台?1月19日,时代财经就上述问题专访了国资管理专家、中国企业改革与发展研究会研究员吴刚梁。

截至2020年末,符合条件的中央企业和中央金融机构资本划转工作全面完成,共划转93家中央企业和中央金融机构国有资本总额1.68万亿元。吴刚梁预估,剔除一些暂时不适合划转的国有股权,再算上地方国企划转的规模,本轮国资划转的总规模约3~5万亿元。

在吴刚梁看来,社保基金的投资风格不能太激进。国有企业和国资监管部门是“赚钱部门”,社保基金是“用钱部门”,不能本末倒置。

吴刚梁指出,划走10%的国有股权用以充实社保,专款专用,承接单位只能等待股权分红,不能用于股权质押与融资,更不能卖掉。但由于每年国企分红不多,承接单位可操作的投资空间很有限。

吴刚梁进一步解释道,地方社保基金希望手里的操作权限大一些,在进行更大投资时束缚少一些,因此地方希望出台“划转国有资本运作管理办法”,以打破股权变现的限制。但社保基金作为社会保障的屏障,应该坚持稳妥、谨慎的投资原则。“怎么在两者之间取得平衡,估计是政策迟迟没有出台的原因。”

723482007.jpg国资管理专家、中国企业改革与发展研究会研究员吴刚梁

国资划拨弥补社保基金缺口

时代财经:1月18日新华社报道,截至“十三五”末,全国国资系统监管企业资产总额和所有者权益分别为218.3万亿元和71.9万亿元。2021年,沪深两市至少9宗国有股权无偿划转案例。你预估本轮国资划转的总规模是多少?

吴刚梁:根据2017年11月国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》,划转对象为中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构,划转比例统一为企业国有股权的10%。

按照全国人大公布的数据,2019年全国国有企业的国有资本权益约为80万亿,包含国资系统监管企业以外的其他国有企业,按理说,可供划转的国有资本权益约为8万亿。

根据目前最新的公开消息,截至2020年末,共划转93家中央企业和中央金融机构,国有资本总额只有1.68万亿元。

1.68万亿元与8万亿元差距如此大的原因有四点:第一,不含地方国企股权划转;第二,是否划转与国企的功能界定及分类有关,比如公益类、文化类的国企不划转;第三,由党政机构和行政事业性单位履行出资人职责的企业暂时不划转;第四,有些上市公司在此之前已经完成了划转10%,这次不再划转。

若是加上地方国企的划转,本轮充实社保基金的规模估计大概是3~5万亿。

时代财经:为什么最近划转动作如此密集?

吴刚梁:随着老龄化问题凸显,社保基金缺口加大,部分地区按照现有的养老金发放,再过几年可能就会有亏空的风险。再加上减税降费以后,企业缴纳社保基金、养老基金的比例从20%变成16%。

国有股权划转是一个比较好的补充方式。从法理上来说,国有资产包括国有企业的股权属于全国人民,所以划转部分股权用来养老是合理合法的。其他的补充渠道,比如征收房产税等,操作起来难度较大。

时代财经:社保缺口有多大?划转能补充上吗?

吴刚梁:如果按照《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》划转10%国有股权,3~5万亿基本上可以弥补缺口。但是社保基金的收支是动态的,不能说现在能弥补亏空,以后就高枕无忧。

此外,依赖国有股权划转来弥补,也不是最好的方式,毕竟股权划一块就少一块,所以要考虑持续性的问题,开拓其他来源补充。

“茅台化债”不值得推广

时代财经:当下由于减税降费、财政收入减少,而疫情防控、疫苗免费等开销,使得财政支出扩大。国资总划转,能否在财政赤字以及地方债化债方面起到积极作用?

吴刚梁:国有股权的用途很多,划给社保资金只是其中一个,股权也是可以用到别的地方去,如用于地方债。按照目前国有资产管理体制,各级地方政府是地方国有企业的出资人代表,有权力处置股权,不需要经过中央同意。

而划转社保基金的10%国有股权具有专款专用的性质,只能用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口,不宜纳入国有资本经营预算,更不能用于地方国企偿债。

时代财经:“茅台化债”属于各地政府化解债务中的一种具有地方特色的做法。地方政府通过出售白酒上市公司部分股份来化解部分地方政府隐形债务,该模式较容易操作,成本也较低,并能在较短时间内见效。这一做法是否仅在一些拥有像茅台这样优质资产的地方才能行得通,其他地方政府难以推广?

吴刚梁:地方政府积极采取措施,防止个别国企违约风险蔓延到辖内其他国企,守住不发生系统性风险的底线,这是值得称赞的。但是,在这个过程中,应该采取市场化、法治化的方式。

我不支持地方政府将辖内国有企业的信用实行“捆绑”的做法,让一家效益好的国企去救助另一些债务缠身的国企。每家国有企业都是独立的市场主体,这样做可能会使某些国有企业债务越陷越深,“僵尸企业”无法出清。其他地方并不一定是缺乏优质资产,可能是不认同这种做法

“分红为主,运作为辅” 投资风格不宜激进

时代财经:最近社保基金有一笔减持,截至1月14日,社保基金会减持中国人保A股约4.44亿股,减持数量占公司总股本1.0037%,变现金额为30.07亿元,同时调仓增持人保的H股。这一减持计划早于半年前就公告减持计划期间为2020年7月31日至2021年1月30日。怎么解读社保基金的减持操作?社保基金能否通过规范投资管理实现利益的最大化?

吴刚梁:这笔减持是2011年,中央社保基金理事会用受托管理的基金进行的战略投资,应该不是划拨给社保基金的股权。

社保基金理事会的投资也要讲求投资收益,所以要相机行事,达到投资收益率的考核要求。根据证券交易相关政策,大规模减持需要提前公告,由于减持消息公布而出现股价下跌则是市场的客观反应。

需要指出的是,无论是隶属中央的社保理事会,还是各省的社保基金管理机构,除去暂时不能将10%的国有股权处置之外,都会根据市场情况,对股权分红和账面的基金资产进行配置和交易。这都是正常的投资行为。

时代财经:财政部有关负责人此前表示,划转国有资本充实社保基金后,承接主体获取收益的方式是“分红为主,运作为辅”。国资委官网近日转载了中国经济网评论文章《国资划转后关键在“激活”》提到,“为实现国有资本保值增值,社保基金或是受托管理方无疑要加强划转股权的管理,但关键还是要探索突破单纯财务投资者身份,改变以往依靠划转股权获得投资分红的被动局面。”是否应该鼓励“多运作”而不仅仅盯着分红?

吴刚梁:“运作”是一把“双刃剑”,如果运作得好自然是好事,但如果运作不好,会带来资产风险和损失。我认为,社保基金是社会保障的屏障,应该坚持稳妥、谨慎的投资原则。国外的各种养老基金和年金,也都是奉行保守的投资策略。

一方面,当前承接主体仍要定位于财务投资者的角色,对划入国有股权实行专户管理,积极督促国有股权分红,但不干预被划转企业日常生产经营管理。

另一方面,暂时不要变卖股权或者利用股权进行抵押融资,防止杠杆风险。可以运作的资金应仅限于股权分红资金,可投资范围限定为较低风险的同业存款、大盘指数基金、一级市场国债和对划转企业的增资等等。

社保基金的投资风格不能太激进,国有企业和国资监管部门是“赚钱部门”,社保基金是“用钱部门”,不能本末倒置。如果国企效益好、分红多,社保基金的资金来源自然会更充足。社保基金的职责是通过金融市场分散风险,在可以承受的风险范围内将资金保值增值,不宜将资金投向高风险的金融产品。

管理办法迟迟未出台 隐藏财权争夺

时代财经:本轮地方层面国资划转完成后,中央和地方总划转规模预计可达数万亿元。2020年2月曾传出,划转国有资本运作管理办法、中央财政对收缴资金具体使用办法已起草完成,但至今尚未出台。有专家认为,“《划转国有资本运作管理办法》应尽快出台,提高投资收益。”你怎么看?

吴刚梁:像全国社保基金理事会这样的专业投资机构,肯定有自己内部的投资策略和操作指引。制定“划转国有资本运作管理办法”可以统一规范运作,将内部政策上升为法律法规,同时为地方政府的运作提供一个标准。

国资划转社保基金不是全部划到全国社保基金理事会,地方国有股权的10%是划到省级社保基金管理机构或当地的国有资本运营公司。但各地方的社保基金管理机构目前没有统一的操作办法。从规范的角度,应该出台这样的运作办法。

10%国有股权用以充实社保,是不能挪作它用的。10%国有股权先发放到承接单位,等着分红,不能融资,不能质押,也不能卖掉。可是由于每年国企分红不多,分到的钱才能进行运作,可操作空间很有限。

站在地方社保基金的角度,他们希望自己手里的权限更大一些,在进行投资时束缚少一些。 因此地方希望出台“划转国有资本运作管理办法”,能够把股权变现,毕竟股权的存量比较大。

我个人的观点是,出台“划转国有资本运作管理办法”要谨慎,因为这是养命钱。即便是国外的管理养老机构也不指望能赚太多的钱,而是希望稳健地保值增值。

社保基金主要还是靠国有企业赚钱,多分点红利。但如此一来,基金的操作空间很窄,怎么在两者之间平衡,估计是政策迟迟没有出台的原因。

时代财经:国资委官网近日转载了中国经济网评论文章《国资划转后关键在“激活”》文章提到,“应充分发挥积极股东作用,加快提升国有企业的管理能力、创新能力,实现企业更有质量的发展,为利润增长提供持续动力。”你认同吗?发挥国资的股东作用,对国资管理提出了什么新要求?

吴刚梁:我认为承接地方国企划转10%股权的社保管理机构直接参与公司治理不是很合适,因为他们对实体企业的经营管理不够专业,若是作为监督、完善治理机构是可以的。国有股权划转社保之后,很多国有独资公司变成了股权多元化的企业,有利于完善国有企业的法人治理结构。

社保基金作为财务投资者,可以在督促分红、规范公司运等作方面发挥积极作用,也可以向划转企业委派监事,参与公司治理,但不宜介入企业日常经营管理活动。

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