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丁一凡:拜登政府的政策转弯对世界经济有可能产生巨大影响

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作者|丁一凡(国务院发展研究中心世界发展研究所研究员、网易研究局专栏作家)

丁一凡:拜登政府的政策转弯对世界经济有可能产生巨大影响

即将在美国上台执政的拜登政府面临着控制新冠疫情、重振美国经济并弥合社会分裂的重大责任。如何才能达到这些目标?拜登若不对美国经济与社会动“大手术”,大概很难完成这些宏大的目标。通过分析拜登任命的一些关键岗位的人提出的建议,我们可以管中窥豹,略见一斑。

拜登顾问要改变美国经济哲学

比如,担任拜登国家安全事务助理的苏利文2020年在外交政策杂志上与同伴一起撰文,说美国的经济哲学必须有所改变,必须抛弃新自由主义,回归国家干预主义。

苏利文指出,美国政府的经济政策都受一定经济哲学的指引,但这些经济哲学也都反映出那个时代的需求。比如,美国刚建国初期,经济政策受重商主义的指引。后来,经济政策又受自由主义的引导。第二次世界大战后,凯恩斯主义曾经是美国及其他西欧国家的指导方针。然后,又转向了新自由主义。但是,当今世界中,美国面临的是新型的大国竞争,社会分配不均,技术竞争,气候变化等问题。美国需要改变它的经济哲学,才能应付这些挑战。

苏利文认为,必须改变美国经济政策的方向:

1、国家要干预市场,增加对基础设施、科技创新和教育的投资,为此增加一些债务是必要的。要打破那种债务太高太危险的迷信,因为经济增长停滞比债务增长更危险。他说,过去10年来,就是因为担心债务太高、负担太重,西方国家在借债投资方面畏手畏脚,却让社会失去希望,民粹主义滋生,产生了各种民粹主义政治家和国家领导人。国家恢复借债投资,才能创造更多就业机会,在技术创新上与其他国家竞争。他认为美国多年来信奉的供给学派的主张是没用的,他反对给富人和企业减税。他认为,指望富人与企业挣钱多了,自动会加大消费,会扩大投资,然后通过“涓滴效应”使全社会的其他阶层受益,这是一种幻想。他认为,美国这些年一遇到问题就采用“减税”的办法来刺激经济,结果是失败的。减税不会使投资与增长自动恢复。

2、他建议恢复产业政策。在这一点上,他还比较讲实话,说明美国就是利用产业政策发展起来的。“美国经济学派”就是产业政策学派,“开国之父”汉密尔顿创建美国制造业的办法就是依靠产业政策。他认为,从亨利·克莱的美国体系到艾森豪威尔创建的州际公路建设,再到林登·约翰逊的“伟大社会”建设,无一不是利用了产业政策来发展美国。苏利文认为,中国的快速发展就是利用了产业政策,政府利用产业政策资助一些尖端技术行业,使中国在这些领域迅速追上美国,并在某些领域超越了美国。在大国竞争时代,美国必须用中国的办法跟中国竞争。另外,要对付气候变化等挑战,只用征收碳税是达不到目标的,必须利用公共投资来促进后碳时代的研发,开发新技术,发展适应气候变化的基础设施。

3、他认为,美国需要打破“自由贸易”的迷信,别再相信贸易越自由越好。他建议美国政府更注重打击那些国际贸易中的避税天堂和税务漏洞,关注贸易为美国提高工资和创造高薪就业机会方面的作用。因此,自由贸易不再是美国政府未来的选项。管制贸易并利用它支持美国的产业政策将会成为拜登政府参照的逻辑。

4、他号召,美国要打破一种对美国跨国公司有利的事就是对美国有利的迷信。美国的外交官替美国的跨国公司赢得国外的合同和交易,但这些合同与交易创造的就业机会往往在海外,创造的大部分利益都流向了投资者,而不是美国工人或社区。他建议美国政府首先要看那些在海外扩张的美国企业的税收结构与收入结构。

美国的国家干预主义对中美关系的影响

拜登团队对美国社会的分析肯定有他们的道理,增加国家干预能力来恢复经济增长,创造更多就业,弥合社会分裂,这些都很合理。但是,当今的美国与当年的美国不太一样了,国际经济环境也不太一样了。如果凡事都套用老的规律,那可能就会陷入经验主义,起到相反的作用。比如,特朗普政府的贸易谈判代表莱特希泽是里根总统时代的人,喜欢用里根政府的那些对付日本和苏联的办法对付中国。与中国打贸易战就是在这种背景下出笼的。但是,当今世界的国际贸易与30多年前全球化之前的国际贸易完全不同,与中国打贸易战的结果就是美国的企业与消费者都付出了更多的代价,却没有换回来就业的增长与经济的增长。最为悲催的是,美国并没有因此而减少对华的贸易逆差。

美国若回归国家干预主义,有可能对国际市场及中美关系产生极大影响。

其一,债务危机有可能爆发。政府要增加公共开支去刺激经济,这主意听起来不错,但当今美国政府已经债台高垒,债务再增加到什么程度不引起国际投资者的恐慌是个说不清的问题。其实,疫情以来,美国政府的债务增长是让人眼花缭乱的。美联储为了支持金融市场,采取了“无限买入债券“以提供流动性的政策,大量买入国债,超发货币。布什总统任上8年,美国国债从5万亿美元上涨到10万亿。奥巴马总统任上8年,因为要处理金融危机的后遗症,债务从10万亿上涨到近20万亿。特朗普总统执政4年,债务从20万亿上涨到27万亿。最近几年,由于美国政府债务一直上涨,美元一直在贬值,它表明的就是投资者对美国政府债务的不信任,资本在从美国流出。如果债务包袱进一步增长,而经济明显改善的速度追不上债务增长的速度,国际投资者就会担心自己的债权会被美元贬值冲销,就会抛售美国债务。而一旦美国债务危机爆发,那些即使看起来很有道理的假设就会变得不堪一击。中国原是美元债务最大的持有国,对美国债务的迅速攀升自然忧心忡忡,中美关系的紧张只能让中国考虑更减少持有美元债务的风险。

其二,管制贸易虽然听起来自有它的道理,但却可能导致通货膨胀大幅上场。现在的国际贸易与前二三十年的国际贸易大为不同。以前是国际贸易主要是成品贸易,但现在的贸易主要是中间品贸易。这种贸易结构使得合作可以导致企业生产最优的结果,但贸易战却什么结果都达不到。美国单方面向中国发起贸易战,但过去几年的经验证明,提高关税一点儿作用都没有,只能让美国企业遭受更多损失,因为它们才是从中国进口大量中间品的主体。特朗普跟中国打了3年半的贸易战,结果是美国的通货膨胀在上涨,而美国企业的就业并未回归。未来,拜登政府的参谋班子要靠管制贸易来刺激创造好工作,却有可能让企业的效益下降,使成本上升,最终会导致通货膨胀上扬。此外,如果通货膨胀逼迫美联储改变极其宽松的货币政策,转而收紧银根,提高利率,那堆积如山的债务利息会变得一发而不可收拾。

其三,若拜登政府不再支持美国的跨国公司在海外扩张,甚至要有针对性地审查美国跨国公司的收入结构与税收结构,美国企业会同意吗?我们都知道,美国是个“金钱政治”的国家,没有资本的支持,想竞选成功不太容易。如果拜登政府真要与资本集团对着干,那些政策能落实多少很值得怀疑。况且,退一万步来说,大国竞争也体现在各国企业能力之争。如果拜登政府不支持美国大企业在国际市场上的活动,而过一些时间,中国企业在国际市场上占了上风,美国的舆论会再度怪罪拜登政府让中国企业钻了空子,是拜登政府拱手把美国企业在国际市场上的优势送给了中国企业。

其四,拜登政府若真要重操产业政策,就给中国政府提供了一个不可多得的参照。我们都知道,美国政府一直在执行“隐形“的产业政策,利用国防订货等借口来资助美国企业搞一些特定领域里的研发投资。像互联网等技术当年也是美国国防经费资助的项目。然而,美国倘若脱去伪装,公开使用产业政策时,美国政府未来再跟中国进行贸易谈判时,我们就会有一些共同语言,美国人再也不能无端指责中国的经济政策了。

总之,拜登政府是想做个“有为”的政府,但国家干预掌握“度”非常重要。忽视干预程度的重要性,再好的政策也会变成灾难。

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