高校合并真的可以带来“规模经济效应”吗

（原标题：高校合并真的可以带来“规模经济效应”吗）

伴随着国家“双一流”工程的推进，一批高校和所在地方纷纷卷入到了新一轮的“双一流”竞争之中。而通过何种方式来尽快推动高校自身科研水平的提升，是“双一流”建设中的一个非常关键的问题。

在所有的方式之中，高校合并常常被人们认为是一种“便捷的手段”。因为，通过简单地将多个学校合并，就可以迅速做大规模，带来“规模经济效应”。因而，各个地方对于高校合并的兴趣被重新点燃，纷纷出台文件，意图“重组”“合并”所辖高校来获取国家的政策支持，提升当地科研水平，扩大地区知名度、助力经济发展。

从世界范围来看，高校合并的根本目标在于通过“合并”整合资源，从而带动规模经济效应，提升高等院校的教育水平、科研水平和竞争力。因此，早在20世纪80年代开始，高校合并作为政策工具就已经出现在了各国高等教育系统当中。然而，就高校合并是否能够真正带来规模经济效应，推动高校的科研水平和竞争力提升，却一直存在争议。

理论上讲，高校合并会促使原有高校共享学术、学科资源，实现优势互补，加强学术交流，进而使得高校运行的平均成本下降、教学科研的平均产出上升，从而带来“规模经济效应”。

然而，高校合并作为一种代价高昂的组织重构，既关系到利益调整、权利分配、人事变化等敏感问题，也涉及教育发展规律、学科自身逻辑、学校科学管理等一系列问题，其结果会受到外部政治压力、各单位背景及其文化、领导者的个人特征等的多重影响，往往难以取得预期效果，甚至带来“规模不经济”。

第一，高校合并的终极目的是实现规模经济效应，但是对于一个大学究竟应该有多大的规模并没有一个简单的答案，且不应该从单个维度来考量。所以，高校合并的最优规模往往难以确定。

第二，高校的合并需要文化的融合作为前提。高校合并中的相关方，需要从文化的相同核心出发，在保证文化多元的基础上，构建文化的统一进程。但是，因高校专业性和历史发展而导致的文化独立性，会对高校合并带来的文化重构和融合具有天生的排斥和抵触。同时，由于高校工作的特殊属性，高校学者相较于其他专业组织人员，拥有更大的行为自主权和异质性，因此文化的融合尤其困难。

第三，合并作为一种组织变革，不可能取悦于所有的利益相关者，冲突和妥协的发生是不可避免的。在这个过程中，每一个参与者的个人特质都会深刻地影响整个系统，高校合并不仅不是文化矛盾的安置地，反而是文化冲突的制造厂，这使得合并的效果变得更加不可预测。

在我们的一项研究（Kang and Liu，2021）中，我们采用了《中国高等学校科技统计资料汇编》中1993-2013年431所高校的面板数据，利用双重差分方法对高校合并的科研绩效进行研究。来自中国的经验证据显示，高校合并对于多项科研绩效指标均显示出显著负向影响，并且，这一效果并不因为合并类型的不同而改变。在经过一系列稳健性检验之后，上述结论依然成立。这意味着，高校的合并未能有效推动高校科研水平的提升，不仅不能够带来规模经济，反而有可能诱发规模不经济。

为什么高校合并难以提升科研水平呢？从国际经验来看，只有合并高校之间的深度融合、减少重复、共享资源，才能真正将相关高校的优势集中起来，形成规模效益。但是，从中国高校合并的现实来看，大部分高校之间并没有实质性合并，而是以“高校联合体”的状态存在。 总体来看，合并动机背离初衷、合并过程缺乏规范、合并后学术交流通道不畅，构成了中国高校合并规模不经济的主要原因。

第一，中国高校合并的动机背离初衷。

高校合并的动机会极大地影响到合并的实际效果。起源于20世纪90年代的高校合并潮固然有通过合并实现“规模经济效应”的考虑，但是，更多地却源于另外一些因素：

一方面，在中国特色的高教体系中，高校作为一个提供公共服务的事业单位，是官僚体制的一部分，高校被人为地划分为部级、厅级高校，处于不同层次的学校，在学校教育目标、招生、课程设置、师资、教学条件、毕业生就业、工作待遇、可支配资源等方面会有明显的差别。因此，各个高校均意图通过合并来扩大规模，实现办学空间、办学等级的提升。

另一方面，自从“211工程”启动后，各个高校为了从国家争取更多的办学资源，纷纷加入到“211工程”的申请当中，但是“211工程”评估又对诸如博士点、教授数、院士数、专业数、学生数、投入数、固定资产、成果数等有着硬性要求，为了入选“211工程”，地方政府和高校出于功利目的通过“合并”来“凑指标”，由此就形成了大规模的高校合并。由于体制运行的类同性，这一逻辑也自然延伸到了“985工程”、“双一流工程”等的申请中。所以，一定意义上讲，中国的高校合并并非完全出于自身学术、科研实力原因的自发举动，更多的是功利主义下目标短期化的产物。

第二，地方政府对合并过度干预，但同时又缺乏科学规划的内在动力和能力。

中国高校在财政来源和建设用地等方面都很大程度上依赖于地方政府。尽管地方政府缺乏对于高等教育的理解和把握，但是，地方政府手握对各个高校发展至关重要的资金、土地、编制等资源。地方政府出于政绩需要开始推动高校扩大规模，并对合并的高校给予大量政策优惠，实施“谁合并，谁得益”的政策导向。

在这一背景下，各个高校担忧因失去政策福利而失去发展机会，纷纷参与合并，这进一步助长了其中的投机行为，造成高校合并的过程过快、过猛，且缺乏科学合理的指导。在这种氛围下，高校之间的合并缺乏系统的考察和论证，甚至出现了高校之间的“拉郎配”。高校合并多是行政计划推动的结果，效率很高，却产生一系列后遗症，并未起到“1+1>2”的效果，合并之后高校貌合神离，内耗严重。这种政府主导的合并行为，由于缺乏科学规划的内在动力和能力，一方面，造成学科建设重复、支出剧增，导致规模不经济，另一方面，一些被合并的院校异质性过强，水平差距过大，反而加剧了学术交流的困难程度。

第三，高校合并之后的文化冲突问题极大地阻碍了学术交流。

高校合并之后，更为紧密深入的学术交流是保障科研绩效提升的重要机制。从理论上讲，合并有利于高校之间的学术交流，而优势互补的高校合并更是为跨学科交流提供了机会。但是，如果合并后未能较好的融合，便会堵塞高校内部的学术交流渠道。学术交流的核心是学术人员的交流，背后需要有统一的校园文化做支撑。

高校合并前，各个高校往往已经具有长期的办学历史，形成了大相径庭的办学思想和校园文化，合并高校在办学理念、价值观念、校园精神、管理制度等方面的不同使得文化隔离现象严重，不利于合并学校的整体发展战略目标的实现。更为重要的是，高校合并的核心是资源的重组配置，中国高校单位组织内部的权力结构具有高度稳定性，对组织重构有天生的抵触和阻滞。如果不是自愿自发的组织重构，原有的权力结构势必会阻碍单位内部资源的重组配置，这些会直接影响科研平台的共享和科研成果的交流，从而难以实现预期效果。

那么，为什么高校合并并不能够带来预期的科研水平提升，而各个高校又有动力合并呢？从现实来看，高校合并之所以多年持续不断，是多方利益共同作用的结果。一方面，国家希望通过高校合并来实现优质教育资源的重新整合，提升高校的教研水平，创建一流大学；另一方面，高校的管理人员也希望“整合资源”，争取国家建设项目的入选，获得更多的学科支持和更宽阔的办学空间。

然而，如前所述，高校合并的“规模经济效应”发挥高度依赖于其融合度，在合并动机扭曲、文化融合困难和学术交流通道不畅的情形下，合并甚至可能诱发“规模不经济”，带来科研绩效的下降。

并且，我们必须注意的是，在过去的几十年里，高校运行的体制并无根本性的改变，高校内部单位体制和行政官僚色彩依然浓厚，诱发规模不经济的一系列因素依然存在，如果既有的体制运行障碍不能有效破除，那么，新一轮的高校合并就难免重蹈覆辙。

因而，我们的研究所能够给出的警示是：如果要想未来高校合并取得预期的效果，就必须吸取之前高校合并的经验和教训，在破除一系列体制障碍的基础上，才能够真正实现“世界一流大学”和“世界一流学科”的目标，为长期经济增长提供持续动力。

（作者刘瑞明为中国人民大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心副主任，国家发展与战略研究院教授、博导；亢延锟为中央财经大学经济学院博士生）