央行最新发声!金融业分业经营、分业监管应予以坚持

（原标题：央行最新发声！金融业分业经营、分业监管应予以坚持，金控监管还有多项细则待出…）

9月14日，国务院新闻办召开国务院政策例行吹风会，央行副行长潘功胜、司法部立法二局局长刘长春、央行宏观审慎管理局局长霍颖励出席吹风会，就13日国务院发布的《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（下称“《准入决定》”）和央行发表的《金融控股公司监督管理试行办法》（下称“《金控办法》”）进行政策解读。同时，会上还就房地产融资新规、部分金融公司风险事件处置进展等作出回应。

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潘功胜表示，《准入决定》和《金控办法》的实施，将非金融企业投资形成的金融控股公司整体纳入监管，坚持金融业总体分业经营为主的原则，从制度上隔离实业板块与金融板块，有利于防范风险跨机构、跨行业、跨市场的传染，推动金融控股公司开展有益的创新。

不过，上述两条政策法规的推出只是意味着金融控股公司的监管工作正式起步，后面还是有很多监管细则有待明确。潘功胜透露，《准入决定》和《金控办法》初步搭建了金融控股公司的政策框架，但这两项仅仅还是框架层面的规范，对金融控股公司的监管需要更具体、更细的操作规则，比如说并表管理的规则、资本管理的规则，关于关联交易管理规则等，前期央行在这些方面也做了充分的准备。

从制度上隔离实业板块与金融板块

《准入决定》授权人民银行对金融控股公司开展市场准入管理，实施监管，并明确在我国境内的非金融企业、自然人以及经认可的法人，控股或者实际控制两类或两类以上的金融机构，具有规定情形的，应当提出申请，经批准设立金融控股公司。

对于为何在央行公布《金控办法》之前，国务院层面还要出台《准入决定》，据刘长春解释，党中央、国务院高度重视金融控股公司监管问题，司法部会同人民银行就建立健全金融控股公司监管制度广泛征求意见，经过深入研究论证，认为有必要对金融控股公司准入设定行政许可。设定这项行政许可，有利于规范金融控股公司发展，防范系统性金融风险，维护金融安全。而且，这项行政许可与金融控股公司所控股或者实际控制金融机构的行政许可不重叠，也不冲突。

“按照《行政许可法》的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。按照《行政许可法》的规定要求，法律、行政法规可以设定行政许可；必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。”刘长春称，那么出台《准入决定》，就是按照《行政许可法》对设定行政许可法定形式的要求，以国务院决定的方式设定实施金融控股公司准入许可。

实际上，多年前监管部门就在酝酿研究对金控公司实施准入管理和持续监管。潘功胜表示，金融控股公司形态在我国已经是客观存在，但一直没有将金融控股公司作为一个整体纳入监管，存在着监管空白。这些年来，随着我国经济金融的发展和改革水平的不断提高，一些大型的金融机构开展跨业投资，形成金融集团；还有部分非金融企业投资控股了多家多类金融机构，形成了一批具有金融控股公司特征的企业，比如说历史比较久远的像中信、光大、招商局集团，地方背景的像上海国际集团、北京金控，还有像民营企业和互联网企业，像蚂蚁金服等等。但是，在这个行业出现了一些乱象，少部分非金融企业向金融业盲目扩张，组织架构复杂、隐匿股权架构，交叉持股、循环注资、虚假注资，还有少数股东干预金融机构的经营，利用关联交易隐蔽输送利益、套取金融机构资金等等。比如说明天系、华信系、安邦系等。

潘功胜表示，对金融控股公司依法准入和监管，体现了金融业是特许行业的理念，也符合国际上的通行做法。从国际上看，由于金融控股公司通常规模大、业务多元、关联度高、风险外溢性强，像美国、日本、韩国、中国台湾地区都有专门的立法，明确了对金融控股公司实施准入许可和监管。在2008年国际金融危机之后，主要国家和地区更加强调整体监管，以防范化解系统性风险为核心，降低金融控股公司风险的复杂性、传染性和集中性，提高了对金融控股公司的资本充足、公司治理、风险隔离等审慎的监管标准。

“《准入决定》和《金控办法》的实施，将非金融企业投资形成的金融控股公司整体纳入监管，坚持金融业总体分业经营为主的原则，从制度上隔离实业板块与金融板块，有利于防范风险跨机构、跨行业、跨市场的传染，推动金融控股公司开展有益的创新。”潘功胜称。

后续多项监管细则待出台

潘功胜表示，《金控办法》从宏观审慎管理的角度，以并表为基础，对金融控股公司的资本、行为和风险进行全面、持续、穿透监管，规范经营行为，防范风险交叉传染。主要有以下要点：

一是实施市场准入管理。金融业是特许经营行业，要严把市场准入关。非金融企业投资控股两类或两类以上的金融机构、所控股金融机构的类型和资产规模具备规定情形的，应当设立金融控股公司，纳入监管范畴。

二是继续实施金融业的总体分业经营。金融控股公司开展股权投资与管理，自身不直接从事商业性金融活动，由控股的金融机构来开展具体金融业务，分业经营，相互独立，建立风险防火墙。

三是围绕系统性风险的防范，落实重点监管内容。央行将从集团整体的视角，明确股东资质、资本管理、公司治理、关联交易、风险隔离等标准。这主要包括，规范股东资质和股权管理，实施对金融控股公司整体的资本监管、公司治理和关联交易的监管，建立金融控股公司统一全面的风险管理体系、完善的风险防火墙制度。

四是明确了监管的职责分工。央行主要从宏观审慎管理的角度，对金融控股公司开展持续监管。金融管理部门依法按照金融监管职责分工，对金融控股公司所控股金融机构进行监管，也就是对金融控股公司所控股的不同类型的金融机构，按照现行的监管分工来实施监管。同时，相关部门之间建立跨部门的工作机制，加强监管协作和信息共享。

值得注意的是，《金控办法》的出台并不意味着对金控公司的相关监管制度已经健全，这其实只是一个起步。潘功胜表示，《准入决定》和《金控办法》初步搭建了金融控股公司的政策框架，但这两项仅仅还是框架层面的规范，对金融控股公司的监管需要更具体、更细的操作规则。

霍颖励也透露，今后央行还会制定一些细则，包括并表的细则、关联交易的细则，资本细则等。

除制定细则外，央行还将推动存量企业有序整改过渡。潘功胜称，现在已经有一部分存量企业具备金融控股公司的特征，也符合设立金融控股公司的情形。但是，它内部的一些股权结构可能不太符合《金控办法》的要求。我们也参考了美国、日本等以前开始做这件事情上的一些做法，设置一个合理的过渡期，在这个过渡期内，把握好对存量企业实施分类施策，推动《金控办法》平稳实施。

我国金融业分业经营、分业监管架构应坚持

《金控办法》的推出，体现出我国金融监管体系继续实施金融业的总体分业经营。潘功胜表示，我国金融业实行的是以分业经营、分业监管为主的架构。这种格局是在长期实践中探索形成的，符合我国经济金融发展的现状，应当予以坚持。

潘功胜进一步补充，在国际上，主要的经济体也都大多采用金融控股公司的模式，由金融子公司实行分业经营。这种制度框架的安排，使股权结构和组织架构更加简单、明晰、可识别，有利于更好地隔离风险，加强集团整体公司治理和风险管控，也符合现代金融监管的要求。

“《金控办法》的实施不改变我国现行金融业以分业经营、分业监管为主的格局，是对现行格局的完善和补充。”潘功胜称，金融控股公司进行统一的股权投资与管理，其控股的金融机构经营具体金融业务，坚持分业经营。央行从宏观审慎管理的角度，对金融控股公司实施整体监管。金融管理部门按照职责分工，对金融控股公司所控股金融机构实施分业监管。

房地产融资规则酝酿已近两年

除解读《准入决定》和《金控办法》外，吹风会还就房地产融资新规、部分金融公司风险事件处置进展等作出回应。

对于房地产融资新规，潘功胜透露，房地产融资规则前后差不多酝酿了将近两年的时间。在前期广泛征求意见，与房地产业界、金融业界进行广泛沟通的基础上，央行和住建部会同相关部门形成了对重点房地产企业的资金监测和融资管理规则。这个规则是房地产市场长效机制建设的重要内容，也是房地产金融审慎管理制度的重要组成部分。

“这个制度建设的目的，在于增强房地产企业融资管理的市场化、规则化和透明化。从微观的层面来说，有利于房地产企业形成稳定的金融政策预期，合理安排自身的经营活动和融资行为，矫正一些企业盲目扩张的经营行为，行稳致远，增强自身的抗风险能力。”潘功胜称。

对于房地产融资新规是否会对市场造成影响，潘功胜认为，从去年以来，部分房地产企业已经开始对自身的经营策略和财务结构进行优化。在这个规则制定过程中，相关部门也充分考虑企业和市场的实际情况，设计了科学合理的过渡期安排。从整体上看，目前重点房地产企业的资金监测和融资管理规则起步平稳。

此外，对于近期暴露的山西潞城银行以及相关的德御系风险事件的处置进展，潘功胜表示，从防范化解金融风险攻坚战以来，金融管理部门已经稳妥处置了像明天系、安邦系和华信系等具有金融控股公司特征这样的一些企业集团，安邦系和华信系的处置工作基本上完成了，明天系的处置工作还在过程中。关于山西的风险个案，山西省政府会同金融管理部门正在有序处置之中，整体风险可控。