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许光建:扩大消费与杜绝浪费并不相悖

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作者|许光建(中国人民大学公共管理学院教授、网易研究局专栏作家),刘伊婷(中国人民大学公共管理学院硕士研究生)

俗话说,民以食为天,餐饮消费历来是我国居民日常消费支出中的重要组成部分。2020年8月11日,习近平总书记对制止餐饮浪费行为作出重要指示,强调要加强立法,强化监管,采取有效措施,建立长效机制,坚决制止餐饮浪费行为。要进一步加强宣传教育,切实培养节约习惯,在全社会营造浪费可耻、节约为荣的氛围。这一指示重点强调了两个方面:一是,长效节俭机制的建立;二是,全社会节俭意识的培养。这两个方面是相辅相成的,缺一不可。建立长效机制,重在要立足长远,重在制度建设,建立好相应的法律法规政策和管理制度;另一方面要从消费者自身意识出发,在长期中培养科学、理性、健康的消费观念。

“N-1”“N-2”乃至“称体重点餐”,是我们需要的长效机制吗?

8月12日,中国商业联合会、中国连锁经营协会、中国烹饪协会、中国饭店协会、以及美团点评等机构,联合向全国餐饮行业发起了《关于制止餐饮浪费行为 培养节约习惯的倡议书》(以下简称《倡议书》)。建议餐饮企业建立惩戒机制,在点餐环节,要对顾客履行提醒义务,对于明显超量的需求应及时劝止;对待顾客的中途加餐,餐饮企业应及时回应;对于取用自助餐造成浪费的行为,餐饮企业应事先告知需加收餐费或服务费。

《倡议书》发布至今,全国31个省份餐饮相关协会均已发出相关倡议,内容从餐企不误导消费者超量点餐、提供半份餐、适当奖励“光盘”等逐步发展成为更加具体化的实施“N-1”乃至“N-2”点餐模式。

然而,看似逐渐细化、具体化的倡议内容,在落实到操作层面时却有可能演变为口号式的“形式主义”,从制止餐饮浪费行为到“N-1”再到“N-2”,不难想象后续什么具体限制形式的出现。其实,这种政策进化过程缺乏理论与实操依据,反而更像是自上至下下达行政任务时的“层层加码”与地方政府之间的“攀比锦标赛”。

从《倡议书》下发后各地涌现的倡议内容本身来看:“N-2”模式要求十人聚餐时只点八人的菜量,后续不够再加菜。乍一看来这个建议是很好的。但是何为“八人菜量”?后续加菜又如何受到控制;湖南省长沙市某餐馆提出的“按体重点餐”貌似科学,但是消费者的体重又按照什么样的标准对应菜量……这些标准是从何而来,怎样计算?在具体操作层面如何运作?超出“标准”的点单是否又必然与“浪费粮食”划等号?这些都是短短几天内突然“涌现”出的新规所没有考虑到因而根本无法回答的。模棱两可的标准非但难以让执行者严格依照、体现上级倡议精神与执行中的公平公正性,更将消费者置于一个具有高度不确定性的“框架”与“标准”之中,是对消费者消费积极性的一种严重挫伤。

此外,从经济理论角度来说,在当前制止餐饮浪费的倡议中作为主要手段的管制与惩罚(如对剩饭剩菜行为进行罚款或扣押金)属于负向激励,在实际运用中,由于理性人天然地具有逃避潜在可能遭受的惩罚与损失的取向,故管制与惩罚作为一种违反市场供需关系的介入干扰,在很多时候会造成利益相关者的行为决策扭曲,进而导致效率与社会福利的损失。

有关部门应当意识到,在全国经济受到疫情的冲击亟待全力恢复的当下,居民消费理应受到保护与鼓励,如何在餐饮经营中体现节俭杜绝粮食浪费,需要根据各地实际情况确定,某些地方“运动式”的模糊政策标准非但无益于长效机制的建立,反而会加大正常的消费市场秩序运行的难度、增加了政策的不确定性与反复性,不利于特殊时期居民餐饮消费的恢复与扩大。

扩大消费与杜绝浪费完全可以并行不悖

当前,在有效控制境内疫情的前提下,以加大经济内循环为标志,刺激居民消费、扩大内需成为当前推动经济复苏的重中之重。在这个大背景下,提倡节俭是不是会影响扩大消费的要求呢?

首先需要认识到的是,自“八项规定”出台以来,制止餐饮浪费行为的相关政策向来针对的重点是以公款吃喝、公款宴请为代表的铺张浪费、奢靡享乐之风,政策逻辑在于杜绝党政机关及其他公共部门对于公共财政资源的低效使用、浪费乃至腐败行为。这是符合广大群众的期盼的,取得的成效十分显著。“八项规定”的实施不仅扭转了过去很多年解决不了的“三公”经费失控的局面,也对整个餐饮业和百姓的家庭餐饮消费发挥了很好的示范和引导作用。政府对普通消费者的正常餐饮消费行为向来进行的是以引导教育为主的柔性管理。因为这种情况下形成的某些餐饮浪费的原因极为多样,不宜“一刀切”,例如饭菜口味不佳、打包服务的缺失或定价过高、甚至“留福根”等民间习俗,公共部门能够合理介入的空间较为有限。

有关部门、单位在贯彻落实制止餐饮浪费行为重要指示过程中,既要重视“加强立法,强化监管”,也必须重视“进一步加强宣传教育”。虽然从表面上来看,似乎当前多地提出的“家长式”的管制(如“N-1”模式)与“代办”(如点菜员的设置)施行效果立竿见影,可以迅速实现“标准化”,但实际上,这种以对消费行为的约束与惩罚为主要手段的政策制度不仅费时费力、在长期中不具有可持续性,而且可能会影响一些居民进行餐饮消费的积极性。

基于以上考虑,有关部门应当意识到,在“杜绝浪费”的中央精神之下,需要受到教育引导的其实并非消费者的餐饮消费行为本身,而是对于以往被直接倾倒浪费的剩余饭菜的态度与处理方式。在正式规章制度与立法形成之前,当前阶段工作的重心应当放在对消费者形成正确“引导”之上,例如餐饮商家应当主动提供便利的打包服务,支持、鼓励打包行为,从而培养消费者适量点取餐、主动打包剩饭剩菜的意识,这是一个长期的社会氛围形成的过程,不是短期内依靠一些所谓“量化”“标准化”的模式可以一蹴而就的,更别提一些伴生的惩罚措施可能对消费者行为与选择造成的行为扭曲。换言之,不能从片面、机械、形式上来理解当前制止餐饮浪费的重要指示,不应当让消费者自由因为形式主义的“节俭”教条而牺牲,众多倡议与惩罚措施最终的目的仍然是培养杜绝浪费、节约粮食的社会风气,是长期宣传教育的“辅助手段”,从执行上来说既缺乏可持续性也易矫枉过正,这一倾向从当前各地对于“N-?”的喊口号式攀比上已经可见一斑。

简而言之,杜绝浪费与扩大消费本质上是处于两个不同维度的政策取向,在具体执行层面上不应当形成相互的干扰乃至阻碍。短期内还是应当保持扩大消费为主加速经济复苏的战略部署,有关部门与地方政府不应急功近利、揠苗助长,工作重心应当放在潜移默化的对杜绝浪费、勤俭节约社会氛围的培养与引导之上,尤其是在对消费者使用“限制”“惩戒”手段时要慎之又慎,因为杜绝粮食浪费的倡议归根结底是又一放眼长远、未雨绸缪、关心社会福利的民生大计,不应舍本逐末、建立在对民众正常消费生活的“家长式”介入干扰之上。

双管齐下,应对大环境不确定性

当前,全球每年约三分之一粮食被损耗和浪费,总量约13亿吨;而世界76.33亿人口中至少还有8.2亿人仍然面临饥饿,相当于世界上每9人中就有1人挨饿。据测算,中国城市餐饮业仅餐桌上食物浪费量就高达1700万至1800万吨,相当于3000万至5000万人一年的食物量。从经济学角度来说,被浪费的这一部分粮食的效用没有被发挥,从而导致了社会总福利的损失。

从扩大消费与杜绝浪费两项政策取向建立的背景来看:扩大消费的需要立足于新冠肺炎疫情对全球经济造成的剧烈冲击以及由此进一步形成的“逆全球化”趋势,短期内刺激居民消费帮助国内经济运作尽快回到正轨最为直接有效的手段,而在长期中,扩大内需则有利于国内经济大循环的稳定形成,为长期经济社会发展奠定坚实市场基础;而杜绝浪费的再次提出则来源于对健康生活方式和消费方式的重视,更具有长期的战略引导考虑。因此,两项政策取向不存在什么矛盾。

因此,当前不应将扩大消费与杜绝浪费视作无法兼容的两项政策取向,扩大消费是短期内经济复苏的关键助推器,有着优先地位,是从经济增量的角度对国民经济发展奠定良好基础。但这并不意味着杜绝浪费的机制建设与宣传教育在短期内没有意义,一方面,“种一棵树最好的时间是十年前,其次是现在”,社会习惯的养成是一个长期过程,只有从现在开始探究长效机制、进行引导教育,才做好应对未知的不确定冲击的战略准备;另一方面杜绝浪费是从经济存量的角度减少社会运作过程中的福利损失、提高经济运行效率,从而增强经济稳定性,这从国内大循环的角度来看同样有利于应对国际大环境的不确定性,是一种长期的战略计划部署。

总而言之,在短期内,基于国内经济复苏与国内大循环启动的需求,应当以扩大消费为主,有关部门在进行杜绝浪费的相关部署时应当在短期寻找两者的平衡点,减少对消费者选择的干扰与介入,同时放眼长远,在长期中培养社会形成良好餐饮消费习惯,与扩大消费共同推进经济高效高质发展。

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