成都都市圈的四市同城策略

2020年，“成德眉资同城化”成为热门话题。

尤其是在7月27日召开四川省推进成德眉资同城化发展领导小组第二次会议后，推动成都与德阳、眉山、资阳3市的同城化，成为构建成都都市圈的关键之举。

2019年，上述4市实现地区生产总值2.15万亿元，占四川省比重达46.1%。四川省发改委表示，成德眉资区域自然条件优越、文化底蕴深厚，并拥有丰富的科教资源和坚实的产业基础，是我国中西部地区最有条件率先建成现代化都市圈的区域。

成都市表示，推进这一同城化发展，有利于打破行政区划与传统城乡结构，探索“大都市区—区域城市—功能区—新型社区”四级空间体系，形成多样性共生、开放式协同的区域经济生态。

如果将视野放大会发现，当前成渝两地正在推进“成渝地区双城经济圈”建设，加快成德眉资同城化发展，又是成渝地区双城经济圈建设的“先手棋”，不仅有利于做强做优成都极核功能，也有利于引领“一干多支”发展战略深入实施，实现四川省区域发展战略与国家重大战略有机融合。

不过，与东部沿海城市的都市圈相比，成都都市圈仍有诸多短板需要弥补。在接受21世纪经济报道记者采访时，多位政府人士、业界专家认为，成都都市圈需要在几个方面加快建设，包括交通密度、公共资源共享率、合理的产业分工合作、文化认同感。

补短板：推进交通同城化

决定都市圈发展的一个重要的因素，是核心城市与周边城市的通勤问题。

西南财经大学经济学院教授刘璐对21世纪经济报道记者表示，在世界上几个著名的都市圈内，如东京、伦敦、巴黎，一个显著的特征是，市郊铁路的长度大于核心地区的地铁长度。

“但成都都市圈在这一方面的发展情况则是两者倒置，重视中心城市的轨道交通发展，而与周边城市的市郊通达性相对落后，不仅造成中心城市的大城市病，也减缓了资源要素的流动性。”

四川省委省政府决策咨询委员会委员骆玲认为，成都都市圈应该向轨道上的都市圈目标迈进。下一步，成都都市圈的基础设施建设不仅要解决“通”的问题，更要解决“快”的问题，形成15-30分钟通勤圈。

这也成为成德眉资同城化建设过程中一个非常重要的方向。7月27日，成德眉资4地政府与四川省铁路产业投资集团有限责任公司共同签署《关于成都外环铁路共建共管框架合作协议》。该外环铁路总长约450公里，将把4座城市更紧密地联系起来。

德阳市位于成都东北部，因“三线建设”布局现代大工业而建市，是中国重大技术装备制造业基地。8月14日，德阳市举行的一场新闻发布会上提出，要以构建“9高13快13轨（9条高速、13条快速通道和13条轨道交通）”交通体系，打造“成都都市圈通勤最佳城市”。有专家表示，德阳此举是为进一步加快融入成都，成为成都都市圈副中心城市。

此外，成都都市圈在交通建设方面的规划蓝图已定。统筹布局以成都为中心枢纽的多层次多制式轨道交通网络，加强4市城际和市域（郊）铁路等快速交通对接，加快建设成德、成眉、成资市域（郊）铁路和成都外环铁路等轨道交通项目，打通成渝中线、成达万、成自宜等高铁大通道，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”，构建1小时通勤圈。

刘璐认为，单一城市有区划和边界，但都市圈却没有具体的地理边界。“我们可以进行规划，但谁能最终入圈，决定权在于经济发展程度和产业关联程度。”

都市圈的发展是一个动态过程，在初期，以核心城市率先发展为标志，通过吸引各种要素，如人、财（投资）、物（项目）的聚集，增强其竞争力。但经济的本质是追求要素的最高回报率，因此当核心城市发展到一定阶段后，投资资本会推动资源要素自然向周边流动。

“路网密度、时效性是影响资源要素流动的关键。”刘璐说，若成都与周边城市的交通联系进一步加强，成都都市圈的范围还可能继续扩张。

刘璐认为，中国提出的50万人口以上城市的“高铁化”，也增加了资源的流动范围，这不仅扩大了核心城市对其他区域的辐射力和影响力，也将缩短都市圈发展的过程。

德眉资：与成都共享资源

都市圈是经济地理概念，同城化则是其具体的要求。

成都都市圈内的4座城市，围绕在龙泉山脉的四周。过去龙泉山是天然的屏障，但在成都宣布要跨过龙泉山“东进”发展后，龙泉山的部分地区被规划为城市森林公园。一种有趣的提法称，若4市成“圈”，则中间的龙泉山将为都市圈的中央公园。

中央公园过去通常指一座城市核心区内的大型公共空间，站在都市圈的角度，将一座山视为中央公园，实则反映了4座城市同城化的决心。

不过，成都都市圈的同城化，走过了10余年的漫长路程。

眉山市在“十一五”后便开始积极推进融入成都战略，并在近年以天府新区眉山片区为桥头堡，大力推进与成都的各项产业、交通基建的合作。资阳市在2005年就提出“劈开龙泉山脉，敞开资阳大门”，以融入成都，但直到2018年11月才与成都召开了“成资同城化”领导小组第一次会议。德阳市也是在近几年提出成为成都都市圈北部副中心的计划。

尽管2010年1月31日零时起，眉山、资阳固定电话就与成都一起共享区号028，但10年后，三座城市才真正开始坐下来讨论，要如何推动更多层面的“共享”。

四川省社会科学院副研究员刘文帅表示，衡量一个都市圈发展程度的核心指标包括内在城市的经济总量、人口总量、城市化率、交通一体化程度、公共服务这五方面。

7月31日出台的《关于推动成德眉资同城化发展的指导意见》（下简称《指导意见》），在这些方面有更多的布局。

其中提出，将在成都都市圈内建立健全统一规范的基本公共服务标准体系，推动成都优质公共服务资源向德眉资延伸。如推动养老、医疗、失业保险关系无障碍转移，建立养老、医疗、工伤保险协同互认和社保、医保基金风险防控合作机制，以及推行住房公积金转移接续和异地贷款等。

用地指标方面，将支持4市统筹用地指标、优化调整建设用地布局，按规定推进农村集体经营性建设用地入市。将同城化发展重点项目纳入国土空间规划。完善建设用地二级市场，积极盘活存量工业用地。

在资金支持方面，《指导意见》提出4市商业银行互设分支机构，推动融资担保、小额贷款、融资租赁等业务同城化。鼓励省、市国有企业共同组建合资公司或建设基金，推动跨区域重大项目建设。

与此同时，成都都市圈内的4座城市，还将合力打造都市圈品牌。联合开展品牌策划和形象推介，发挥产业联盟、创新联盟、行业协会、商会等桥梁纽带作用，借助国内外大型展会平台，不断扩大影响力。

有专家表示，若成德眉资4市的同城化最终达到目标，则未来成都都市圈还可以继续扩大，变为“1+7”，纳入乐山、绵阳、遂宁、雅安。

包括乐山在内的四川省其他城市，近十年来也一直在持续不断地研究如何融入成都都市圈。在这些城市看来，融入省会级都市圈，是地级市发展其区域经济的重要渠道。随着资本密集型和劳动密集型产业的实体性生产部分逐渐外移，大都市的经济不断被服务业所取代或被虚拟化，强烈需要周边城市群对它的配套支撑，这为地级市的区域经济发展提供了良好的发展机遇。

领头羊成都：瞄准世界城市

成都都市圈的核心在于成都，成都的发展程度决定了其都市圈的“上限”在哪里。

但数年来业界对于成都发展的争论却从未停止，即成都GDP规模在四川省占比过高，对其他城市的发展有牵制作用。

有成都市政府人士对21世纪经济报道记者表示，推动成都做大做强，可以认为是政府有意为之的结果。

2009年，当时提出的城镇化发展的重点是在加强中小城市和小城镇发展上。而西部地区究竟是否也需要如此做，学界有非常多的争论，这一争论在1999年西部大开发出台后就一直未停止。

至于是否应该全力推动中心城市发展，反对者认为，大城市的发展会汲取过多的资源，而西部大开发的目标是整体的开发与发展。而支持者认为，正因为西部整体经济水平低，因此一定要发挥中心城市的带动作用。此外，人口和各种资源、资本要素向大城市聚集，是不可逆的现象，而四川省只有成都市能够有对要素的吸纳能力。

下一步，作为都市圈领头羊的成都市，应该如何发展？

成都在学习国内其他城市的同时，也开始借鉴世界先进城市的经验。成都用了近半年时间对伦敦、纽约、东京、上海四座城市进行了系统研究，并形成了《国际大都市规划建设研究年度报告》与《国际大都市规划建设主要经验及其对成都的借鉴与启示》，以此用以指导成都及其都市圈的建设。

关于东京的研究报告称，对标东京等国际大都市的区域轨道交通发展水平，成都在轨道路网密度、系统层级丰富度、列车开行频次、交通接驳便利度等方面还有一定差距。

作为报告的主要撰写人，日本庆应义塾大学环境信息学部教授严网林称，成都在发展都市圈方面，应该借鉴东京都市圈以轨道交通引领城市综合发展的经验。如打造轨道交通为主体的都市圈公共交通服务体系，由成都主导、德眉资协同，开展成都都市圈轨道交通一体化规划编制。

针对上海的研究报告则指出，“成都在发展中，需要学习上海的大视野格局，即着眼西南地区，乃至更大区域，发挥链接全球网络和辐射区域腹地的‘两个扇面’作用”。此外，借鉴上海都市圈的经验，成都都市圈建设过程中，则需要进一步推动产业资源互补，进一步优化成都都市圈产业分工协作体系。

未来规划：建设现代化都市圈

从四地现有的实力看，成都已经成为中西部地区经济活跃程度最高的城市之一，而德阳的重大装备制造业集群在全国乃至世界都具有一定影响力，眉山市和资阳市则分别在电子信息、新能源新材料、汽车制造、轨道交通等产业方面具有较好基础。

但是，如何将4座城市更紧密地联系在一起？

21世纪经济报道记者获悉，成都市发改委曾对南京都市圈进行实地调研。据参与该调研的一位人士透露，南京都市圈所设立的“项目推进委员会”获得了成都方面的高度认可。“项目推进委员会的成员，不仅有来自各行业组织的人员，也有高校院所的人员，组成了多部门联合、专业人才聚集的委员会，让专业的人做专业的事情。”

骆玲指出，成都都市圈内各个城市尽管地理空间紧邻，但经济、产业的实力差距仍较大。目前成都都市圈是以成都为单核的发展模式，周围尚未有都市圈的副中心城市出现，呈现以大带小格局。

此外，都市圈内的产业一体化和基础设施同城化程度比较低，成都主导产业和其他城市的内在联系与对接不紧密，城市之间的轨道交通覆盖率不高等。骆玲认为，衡量都市圈发展程度的一个重要指标是产业。

“都市圈的建设，不仅考验城市之间的产业、基建等硬实力合作与发展情况，也考验区域的软实力，如区域内部文化认同度，只有在形成了一个共同的文化认同度的基础上，才可以让内部的居民形成合力。”骆玲认为，成都到西安的高铁开通后，两地的时空距离缩短至3小时，但基于两地文化的差异，要实现产业的融合发展并非易事。

世邦魏理仕华西区战略顾问部主管何乐晔对21世纪经济报道记者表示，未来成都都市圈内部城市的功能定位要有差异，亦能互补。4座城市在制定“十四五”或“十五五”规划时，应该加强沟通，在某些重大产业或基础设施的规划制定上实现规划统一，建设同步。

“上海非常明确，除金融业和现代服务业及少部分高端制造业外，其他产业都向都市圈内的其他城市转移。因此，成都下一步也要有清晰的认识，在城市经济和产业发展到一定阶段后，自身重点发展方向是什么，其他城市需要承载什么功能。”何乐晔说。

在都市圈内部，基于区域价值和成本差异，都市圈应该呈现逆序化的产业分布规律，如服务业在核心城市，制造业纾解到次级城市，而其他附加值较低的产业进一步向外转移。

前述《指导意见》提出，到2022年，力争区域内地区生产总值突破2.7万亿元，常住人口城镇化率达到70%左右，基础设施一体化程度大幅提高，基本公共服务均等化总体实现，阻碍生产要素自由流动的体制机制障碍基本消除，成本分担和利益共享机制更加完善，奠定现代化都市圈坚实基础。

到2025年，力争区域内地区生产总值突破3.3万亿元，常住人口城镇化率达到75%左右，现代化都市圈格局基本形成。到2035年，现代化都市圈格局更加成熟。

产业方面，将共同推动形成万亿级电子信息、装备制造产业集群，以及千亿级生物医药、航空航天、新材料、新能源、食品饮料产业集群，共建世界级旅游目的地。协同建设现代服务业集聚区，实施中日（成都）城市建设和现代服务业开放合作示范项目。

4座城市还将共同编制跨区域产业生态圈建设行动计划，推动组建一批产业生态圈建设联盟，强化优势互补和产业链、创新链、价值链协作，构建产业功能区（园区）引导、龙头企业牵头带动产业链上企业的产业协作生态系统。构建都市圈“研发+转化”“总部+基地”“终端产品+协作配套”等产业互动新格局，共同形成万亿级电子信息、装备制造产业集群，以及千亿级生物医药、航空航天、新材料、新能源、食品饮料产业集群。