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许光建:后扶贫时代的抗风险长效机制应多管齐下

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作者|许光建(中国人民大学公共管理学院教授、网易研究局专栏作家)、佘欣艺(中国人民大学公共管理学院博士研究生)

许光

2020年是中国全面建成小康社会决胜之年,也是高质量完成脱贫攻坚目标任务,奋力夺取脱贫攻坚战全面胜利之年。尽管突如其来的新冠肺炎疫情打乱了冲锋的步伐,给决战决胜带来了新的挑战,全面实现脱贫攻坚的宏伟目标是有充分把握的。但是也要认识到,这场决战的胜利也并非意味着我们与贫困搏斗的最终胜利。早在2016年3月,全国“两会”指出,“我们不是一劳永逸,毕其功于一役。相对贫困、相对落后、相对差距将长期存在。”消灭绝对贫困后,中国的贫困问题将从以农村的绝对贫困为核心向城乡的次生贫困和相对贫困为核心转移。无论是各级政府的扶贫实践,还是专家学者们都在探索扶贫长效机制的建立。在当前我国抗击疫情取得显著进展、经济复苏趋势日渐明显的形势下,笔者认为有必要深入探索“后扶贫时代”即完成脱贫攻坚目标之后的抗风险扶贫长效机制的建立与完善问题。

我国的贫困问题广泛发生在生态环境脆弱的地区,自然灾害导致经济抗风险能力差,贫困易发。进入全球化时代,流动性使自然灾害和人为灾害的风险性和复杂性大大加强,对绝对贫困或相对贫困的地区或家庭来说,应对难度呈几何上升趋势。我国自2013年实施精准扶贫以来,扶贫工作取得了显著成效,产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫等多种形式相结合,显著提高了贫困地区的造血功能和贫困地区群众脱贫的能力。在今后的经济发展和扶贫工作中,有必要强化扶贫机制的抗风险性,将其与长效性有机结合。

笔者认为,抗风险长效扶贫机制的探索,可以采取“多管齐下、有机结合”的技术路线。这里主要从扶贫标准、扶贫手段、扶贫渠道、扶贫主体、扶贫扶智扶志、跨区域扶贫等角度进行简要论述。

第一是扶贫标准既要考虑国际标准,更要和我国的实际情况相结合。我国现行的贫困线是以农村居民家庭人均纯收入2300元人民币每年(2011年不变价)。在今年底达成消灭绝对贫困人口的目标后,应研究制定合理的相对贫困标准,以便于为相对贫困群体提供最大化保障,同时最大程度利用好扶贫资源。世界银行对相对贫困的定义是 “当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们那个社会公认的、一般都能享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会,就是处于贫困状态。”世行的这一标准强调了“社会公认”,因此贫困群体具体所处的“社会”是在制定相对贫困标准中应特别注意的。我们认为,应当分省份、分城乡制定相对贫困标准,例如可以用某地区中位数收入的百分比或者每日生活费中位数的百分比等统计标准进行衡量。此外,还应特别放宽因残、因病致贫或返贫家庭的贫困标准,对于农村以及城市农民工家庭中非义务教育负担较重的家庭也应有特殊标准。实现扶贫线的多重标准有机结合和动态化管理。

第二是多种扶贫手段有机结合。从上世纪80年代中开始,我国对农村扶贫的战略转向以经济开发为主。在过去七年的精准扶贫实践中,各地区更是探索出了产业扶贫、电商扶贫、光伏扶贫、旅游扶贫、生态扶贫、易地扶贫搬迁等诸多具有鲜明地方特色的扶贫手段。开发式扶贫有利于改善贫困地区的产业结构,促进贫困地区经济内生增长。然而在2020年发生的新冠肺炎疫情的冲击下,各个产业都受到了严重冲击,消费扶贫遭遇扶贫农畜牧产品滞销问题,旅游扶贫更是与旅游业一同遭受重创,易地搬迁配套项目受工人复工困难影响进度停滞,而不少外出务工农民工受部分企业外贸订单缩减影响无法恢复正常工作。这就告诉我们,如果一个地区采取单一的扶贫手段,当危机突然来临时,短期内只能重新依赖于救济手段扶贫。因此,建议已脱贫区域中产业基础还比较薄弱的地区,要采取多种扶贫手段有机结合的方式,例如旅游扶贫+消费扶贫,旅游旺季用乡村旅游带动乡村特产销售,旅游淡季和高风险时期利用旅游旺季的知名度通过互联网打通对外销路;旅游扶贫+易地搬迁,贫困地区村民整村搬迁且建设配套产业解决就业,同时对原来的村庄进行改造,转型为旅游景区,村民们可以从中获得收益,则旅游淡季或高风险时期村民没有分红也能有一定的务工收入;外地务工+本地务农,农忙时期或疫情严重等高风险时期鼓励本地青壮年劳动力在本地区种植特色养殖业,农闲时期或低风险时期鼓励外出务工;产业扶贫+金融扶贫,灵活运用金融工具,为扶贫产业“输血”,金融机构适当降低相对贫困区域贷款条件,为扶贫产业提供应急流动资金等帮助。

第三是扶贫渠道线上线下有机结合。主要是线上渠道与线下渠道有机结合。在此次疫情中,互联网直播带货对消费扶贫起到了巨大的助力作用。当以往的线下销售渠道例如展销会、政府采购、交易市场和扶贫专柜等因为疫情冲击无法正常发挥作用时,通过网红直播、央视主持人直播、县长直播等带货,既令线下滞销的扶贫产品成功销售出去,解决了燃眉之急,又大大提高了各地扶贫产品的社会知名度,有利于培养消费者的消费习惯,形成“回头客”,助力消费扶贫项目的长期持续发展,可谓抗风险的长效扶贫机制。但直播助力消费扶贫也依赖于物流的畅通高效,否则扶贫商品到消费者家里已经变质,会对产品形象造成不利影响,因此建议各省市内部建立消费扶贫线上专区,加大对邻近区域的销售力度,从而保证消费扶贫商品的质量,降低售后风险。

第四是政府和多种扶贫主体有机结合。在过去的扶贫实践中,政府一直是脱贫攻坚战的主力军,扮演着顶层制度设计者与基层具体实施者的双重角色,尽管有少部分地区或项目引入社会资本或鼓励贫困户主动参与,但协同式扶贫措施仍较为少见。在后扶贫时代,政府应加强与社会资本、社会企业和公益组织的合作,通过政府主导、社会共治或政府搭台、企业参与或政府监管、企业经营等方式对扶贫项目进行管理,并通过有效激励措施,鼓励贫困地区大学生回乡参与扶贫项目建设,激发贫困区域的内生增长积极性。鼓励企业、社会组织、智库或个人对扶贫项目的制度设计提出建议,激发扶贫创造性。

第五是扶贫和扶志、扶智有机结合。党的十九大报告中强调,要注重扶贫同扶志、扶智相结合。教育是提升人力资本最重要的方式之一,也是阻隔贫困代际传递的关键手段。在当前一些贫困地区实施的教育扶贫中,基本上保障了教育的硬件条件,但软件还与城市地区有很大差距,尤其是对学生的综合素质的培养。前一段时间,在新冠疫情冲击下,由于贫困地区一些家庭还没有上网课的硬件条件,对学生上课和心理都造成了一定的负担。我们建议,可否与企业合作通过政府购买二手电子设备,并免费提供给贫困地区没有条件的学生,同时学校的教师予以引导和帮助,一揽子解决上网课难的问题。扶志则更要注重激发贫困家庭的主观能动性,变“等靠要”为“劳动致富”,更有利于扶贫成果的长效稳定。但在疫情这种短期危机的冲击下,扶志的“志”不只是扶持其努力奋斗的志向,更应该扶持其度过难关的勇气和信心。应给予产业扶贫受阻的脱贫不稳定家庭和地区一定的救济和更多的鼓励,帮助其渡过难关。对因病返贫或致贫的家庭给予更多精神上的关怀、物质上的救济和可以胜任的工作机会。

第六是跨区域扶贫有机结合。在常态扶贫情景中,跨区域扶贫合作主要表现为东部发达县市区与西部贫困地区结对子,最典型的是闽宁协作的扶贫模式,取得了很好的效果。在此次抗击新冠疫情的过程中,我们看到各省市对口支援湖北省的“16省市1省包1市”的做法,极大缓解了湖北省内医疗资源紧张的压力,避免医疗系统崩溃,有效平滑了疫情曲线。两者之间有共通之处,都是典型的“全国一盘棋”、“先富带动后富”、“南水北调”模式。未来在长效扶贫机制的建设中,更要加强结对子、对口支援的政府管理人才和技术的交流,协助对口区域提高产业管理和综合管理能力。

我们相信,通过数十年的扶贫实践,特别是近几年的精准扶贫实践,我们已经积累了一系列长效扶贫实践经验,未来应加强扶贫主体、扶贫环节、扶贫方式方法的有机结合,灵活运用多种扶贫政策工具,加强“政府主导、多方参与”的长效扶贫机制建设,更好地实现共同富裕的发展目标。

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