专项债兴起 PPP落幕？

（原标题：专项债兴起，PPP落幕？）

7月7日，李响在电话里诉说着他对PPP模式的悲观以及对专项债的厌烦。从政府跳出来的李响在经历了四年PPP业务和一年多的专项债业务后，又转回迷茫的时刻。

李响告诉经济观察报，若是没有大的变化，才兴起六年的PPP即将步入老年，而在李响眼中，专项债可能只是一个临时的措施，比起PPP，专项债有更多的问题，比如透明度的问题，额度的问题，最大的是问题是一堆有问题的项目申请了专项债，这会形成一堆的烂尾项目。

压垮李响对PPP的最后一点信心的是江苏财政厅出台的文件。7月7日晚上江苏财政厅公布了《关于进一步提高政府和社会资本合作（PPP）项目第三方服务机构工作质量的意见》。在李响看来，这意味着在PPP的这个产业链上，每个人都只能做一块，时间也拉长了，而且意味着PPP市场更加缩小了。

李响说：“许多PPP相关规范的文件，都已经到了废止的时间，主管部门不想着赶紧出台各种规章制度补充，却折腾其他的。”

虽然PPP的市场在这几年逐步萎缩，但是国家大力推动的专项债，又给了李响赚钱的机会。但在李响心理，这个钱赚的有些心虚：“PPP还有许多规章可参照，专项债呢，不能写一句项目依据某某会议，某某讲话吧。”

李响认为，PPP市场萎缩，专项债又只是一时，未来政府投融资的模式主流将会是什么，目前依然看不清楚。

专项债问题多多？

专项债的问题，已经被多为从事其相关行业的人士吐槽过。

张良是一位多年从事政府投融资和基础设施投资业务的专业人士，2019年张良开始做专项债项目的相关业务。在他看来，专项债没什么技术含量，主要是帮地方政府做“一案两书”，一案是资金自求平衡方案。两书是根据资金平衡方案，计所出的财务意见书和律所出的法律意见书。“说到底，专项债是财政兜底，哪里需要什么一案两书。购买专项债的金融机构看中的是政府信用兜底。”张良告诉记者，就算项目收益不能平衡，也要做平衡了，不然怎么过专家会，怎么发债。

根据2016年财政印发的《地方政府专项债务预算管理办法》，要求专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还。专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。

2020年两会政府工作报告中提出2020年专项债券额度为3.75万亿元，其实用在项目中的资金还不止专项债的资金，还有特别国债的1万亿元。

政府的投资来了，李响、张良们的赚钱机会也来了。

9日，李响告诉记者，在专项债在今年刚刚开始申报的时候，他所在的省级主管部门门口经常站着一堆人，这堆人就是帮地方政府申请专项债的。“这些掮客帮地方政府运作项目，比如帮地方政府做大项目包，项目也需要10个亿的资金，专项债不能全额匹配，他们就会帮地方政府将项目包做大到20亿，这样批下来10个亿正好做项目。而地方政府的代价就是要把项目工程的一部分分给这些人。”

张良也告诉记者，因为专项债的项目不能全部用专项债发行，最高匹配到80%，所以地方政府为了减少自己的支出，就会故意做大项目总投资额度。例如，某项目总投资原本10亿元，项目现金流能够支撑的投融资规模为8亿元，而在可研阶段虚高总投资到12亿元，再将项目现金流能够支撑的投融资规模虚高至10亿元，这样即便没有政府的配套资金，或专项债的额度不到预期，项目也有可能可以获取足额投资。

李响提供了一个案例，在中部某地的一个项目，项目总投资接近20亿元，专项债额度占了60%，当地财政局也出具了承诺函，就是专项债发行一部分，地方政府承诺将剩余的部分配齐。“没想到的是，地方政府‘耍赖了’，虽然出具了承诺函，但是现在地方财力这么紧张，没有资金呀，怎么匹配？”

在专项债的业务中，“讲故事”是一个重要的环节。张良介绍，“讲故事”就是告诉投资者，专项债项目通过项目收益可以予以平衡，但一些项目包装的收益和项目没有关系，比如，要做一个专项债项目，其收益来自其他地方的一块土地。

“其实购买专项债的金融机构，看到的是财政兜底，他们哪关注项目的收益平衡。但是不平衡的话，就无法发专项债，所以就要编故事，还要讲得通。”张良对经济观察报表示，同时对外讲项目平衡，能有收益，不会形成地方政府债务的压力。

这只是张良在整个专项债工作中的一环，后面还有很多环，比如让他一直埋怨的专家评审制度。

张良告诉经济观察报，专家评审主要来自金融机构，对实际的项目建设并不一定了解。

张良表示：“我们同一个项目，送评审会，被两个专家给出了两个完全不同的结果。有一次，一个项目过会，专家竟然提出来，项目在建设期的利息支出没有看到。若是有利息支出，那说明政府是违规举债了。政府用专项债做项目，发行专项债之后属于自有资金操作项目，何来建设期利息支出。”

张良更担心的是操作的专项债项目未来会不会烂尾？他举例，比如某市一年只能拿到60个亿专项债。当地领导就会有选择，是给重点项目呢，还是给大部分项目都撒点。这个时候大部分领导，会考虑要面面俱到。每个区县分一点，这样每个项目都只有部分的资金，大量的其他资金无法获得，只能烂尾。省里的主管部门也会要求地方政府出台承诺函，专项债额度之外的项目资金，需要地方政府配齐。地方政府的措施就是先出台承诺函，把专项债额度拿到再说。

PPP落幕？

专项债的兴起与PPP的规范萎缩几乎同步。一位社会资本的人士告诉记者，这几年PPP市场一直在萎缩，而且财承10%的额度逐渐封顶，地方政府可以操作PPP的空间也越来越少。

2020年已经过半，上述社会资本人士告诉记者，他们公司才做了一个PPP项目。

在他眼里，2020年专项债额度这么大，不应该是个常态性的东西，PPP是项目融资，才是正常市场化操作的东西。该人士表示：“PPP比专项债模式好一点，矮子里拔高个，也应该推PPP。”

李响告诉经济观察报，专项债相比PPP成本很低，钱很好用。很多地方觉得PPP程序繁琐，因为有专项债，就停了PPP，而专项债的投资范围与PPP的范围几近雷同，因此PPP的市场空间正在被挤压。

李响的看法得到了另一位从事基础设施投资咨询人士的认可，他告诉记者，专项债对PPP起到了一定的抑制作用。这本来是不应该出现的情况，中国经济规模大，地区的发展水平差异也大，需要多种经济政策共同发力，靠一种经济政策不能满足实际需要。PPP对经济增长的支持时间已经有5年多了，而近1年多发力的专项债在支持经济发展的同时，却对PPP起到了抑制作用。例如，使用专项债的项目，不能再采取PPP对资金缺口开展融资；在地方政府押宝的专项债未能及时申请下来，而PPP融资又不同步进行，导致项目推进滞后。

其次，PPP自身的问题也影响了PPP的推动。上述基础设施投资新人士告诉记者，有些推进不顺利的PPP项目影响了地方继续推进PPP的信心。还有一些问题就是推进PPP项目的组织体系及机制不够完善。省级等部门需要进一步考虑简政放权，应更加关注如何指导地方政府工作，进一步明确核心责任在地方政府，PPP是地方政府的事权和财权。例如，省级部门审核项目入库，只能审核强制性标准，开展的是符合性评审，而不能对项目价格、收益水平或从“为当地财政节省资金，降低成本”的角度，提出反对意见。目前存在省级专家评审乱象，尺度不一，专业性、公正性难以得到保障的问题。

对于PPP打击更为严重的是一些重要的法律规章制度已经废止。

2020年1月23日，财政部网站发布了《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十三批）的决定》（财政部令第103号），对截至2017年12月底发布的现行财政规章和规范性文件进行了全面清理。

在其失效的财政规范性文件目录中，财政部关于PPP的三大文件全部在列，分别是关于印发《PPP物有所值评价指引(试行)》的通知、关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知、关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》的通知。

据经济观察报了解，一些新的相关文件在征求意见结束后，还在研究中，没有出台。

但是，在没有规则制度的空窗期中，一些从业人士表达了担忧，比如，李响就一直在关注操作指南什么时候出台？ 本级国有企业能不能参与本级的PPP项目？因为他发现，现在不少县区的PPP项目接盘的社会资本全部都是当地的平台国企，若是像征求意见稿那样规定，本级国企不可以做社会资本，那么该如何操作？

此外，2019年曾提出要制定 PPP条例，但在今年7月初公布的《国务院2020年立法工作计划》中也没有看到PPP条例的立法计划。

更让李响担心的是地方财政的财力问题，他告诉记者，去年他做的业务，有80%的左右的回款，今年同期只有30%左右。近期他去地方政府要账，发现去年同期当地卖地的基金收入15亿，今年同期4000万。在李响看来，一些PPP项目，也进入政府付费期，如果项目公司拿不到资金，就无法及时偿还金融机构资金，那么整个链条都会出问题。

（应受访者要求，文中李响、张良均为化名）