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王雍君:数字经济时代的税制进化与驱动力量

2020-06-25 17:36:30 来源: 网易研究局 网易号 举报
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作者|王雍君(中央财经大学政府预算研究中心主任、网易研究局专栏作家)

摘要:数字经济的蓬勃发展催生了税制进化的四股驱动力量——边际收益递增、数据赋值、共同市场和信息门槛。税收制度必须在此方向上与时俱进以系统提高适应力和修复力,无论在国内税收还是国际税收层面上。就大型税种而言,终端消费税、风险分担型所得税、现金流量税和低信息门槛税制将占据最大优势。

关键词:收益递增 数据赋值 共同市场 信息门槛 税制进化

人类步入国家时代以来,税制发展史就是一部不断适应经济形态而进化的历史。缺乏适应力和修复(自身脆弱性)力的税制在历史长河中消亡了,并被更具适应力和修复力的税制取而代之。稍加观察不难发现,占据进化优势的税制典型地属于“兼容经济-财政目标的税制”:既有助于促进经济产出(增长)最大化,也有助于创造充分而稳定的财政收入。

如今,随着数字经济的蓬勃发展,税制向更高阶梯进化的宏大进程再次启动,其势头之猛和速度之快将是前所未有的,而占据先机与主动的国家将获得经济竞争力和税收竞争力的双重优势。当务之急,莫过于在洞察数字经济关键特征的基础上,准确鉴别驱动税制进化的四股核心力量——收益递增、数据赋值、共同市场和信息约束,每股力量都预设了税制进化的特定方向与目标。

一、适应收益递增的税制进化

数字经济可简要地定义为伴随现代ICT商业应用而来的、数据驱动的无边界市场经济。与缺乏数字化或数字化程度很低的传统经济不同,数字经济涵盖现代ICT(信息与通讯技术)约定的四个关键要素——硬件、软件资源、网络连接和互联网群体。四者的组合蕴含了数字经济的第一个显著的关键特征——边际收益递增,区别于传统经济下的边际收益递减。

数字经济的边际收益递增有四个来源:规模效应、学习效应、合作收益和适应性预期。与传统经济相比,数字经济下的企业实现相同价值(销售、利润与现金流)目标需要的时间更短,或者在相同时间里可实现更大目标,这是学习效应;数字企业、用户、供应商等相关角色间的合作比传统经济更容易,由此带来更大合作收益;市场上流行的东西相信会更加流行,包括相信客户增加将会带来更多的客户增加,这是适应性预期带来的益处。

边际收益递增的最大源泉是规模效应,这意味着尽量扩大订单成为数字经济时代企业的主要生存之道。与以专业化为工为基础、依赖价格平衡供求关系的传统经济不同,数字经济典型地属于规模为王、依赖规模调节供求关系的经济。规模的特殊重要性源于前期巨额的固定成本(FC)投入,用于创建与ICT相关的、包括硬件和软件开发在内的各种新型基础设施。一旦大功造成,随后运营阶段的边际成本(MC)几乎为零,尤其是与增加客户与订单相关的成本。

高FC-低MC的成本结构表明数字经济具有很高的营业杠杆[=贡献毛利/(贡献毛利-FC)],这意味着销售保本点和营业风险比传统经济高得多。企业要想生存下来,必须尽快想方设法扩大客户与订单规模,否则将无法补偿前期巨额的固定成本投入。然而,一旦超过了保本点,企业将很快获得某种垄断地位以至赢利前景一片光明,乃至以赢者通吃而赚得盆满钵满。当然,伴随新的竞争对手的加入,垄断地位通常难以维持。结果,数字经济下的企业行为,可以典型地描述追求“短期巨额投入-迅速扩大订单-边际收益递增-获得超额利润”的经济形态。

在这里,压倒一切的是规模:FC规模和订单规模。因为FC规模比传统经济高得多,所以迅速扩大订单规模也比传统经济重要得多。在传统经济中,价格不能太低,否则将失去利润;在数字经济中,规模不能太低,否则将无法存活。独特的规模效应——订单扩大使边际收益递增——使数字经济成为典型的正反馈经济:“需求增加-效率与收益率提高-创造更多需求”,这使不断追求短期垄断地位成为数字经济的核心驱动力量。相比之下,传统经济典型地属于“价格越高-需求越少”的负反馈经济。

在这里,税制进化的焦点是如何对待规模因素在经济中的独特作用:首先是前期投入(FC)规模,随后是需求(客户与订单)规模。可以认为,两类规模对社会都是有益的。与传统经济不同,数字经济中的前期投入本质上属于扩大知识资产(ICT)存量与增量,以使数字基础的无形资产(“用了还有”)在价值创造与分享中扮演重要角色,这有助于减少人类经济活动对传统资源(“用了就没了”)的依赖,进而减轻对自然环境与生态系统的压力,促进真正可持续的“绿色经济”的发展。

在此意义上,税制进化要求政府扮演风险共担者的角色:分担企业因前期大额FC投入招致的营业风险,以及在不得不通过负债为FC融资的情况下,一并分担企业的财务风险。两类风险本质上都属于创新风险,因为数字经济的边际收益递增是建立在知识创新的基础上,因而可解读为创新密集型经济。与传统经济所依赖的专业化相比,数字(知识)创新具有更强大的溢出效应(spill-overs)——社会收益率远远高于创新者的私人收益率。虽然前述的学习效应、合作收益和适应性预期会给创新者带来额外好处,但这些预期收益是滞后的并且具有不确定性,因而不足以使私人收益率接近社会收益率,结果,意义非凡的数字创新将远低于社会最优水平。在这里,税制进化的含义是政府扮演企业“创新伙伴”的角色,帮助企业分担风险,要点如下:

增值税具有抵触创新的倾向

全额抵扣进项的消费型增值税原则上可实现对前期FC投入的零税率,但实践中很难做到,部分原因在于这会使政府损失很多收入。在进项抵扣多于销售税的情形下,全额抵扣意味着政府对企业的支付(“负增值税”),可能招致沉重的财政负担。出口地政府承担出口退税也是如此。

为此,包括中国在内的许多国家采用某种程度的生产型或收入型增值税,为进项抵扣设定诸多门槛。与其他投入相比,抵扣“知识进项”通常更难,知识作为“无形投入”很难计量是其中的部分原因。在这种情况下,增值税包含着对生产要素(包括知识要素)的征税,造成数字经济在某种程度上相对于传统经济的税收劣势。产地征税原则或与目的地原则的结合使用,进一步加剧了问题的复杂性。最终,实践中的增值税不仅未能与企业分担FC投入,反而在某种程度上对FC投入的课税,进而增加创新风险和抑制创新活动。

消费税保证“创新中性”

消费税指单一零售阶段的销售税,包括一般消费税(美国的州和地方销售税)和特殊消费税(如烟酒)。与生产型和收入型增值税不同,消费税的税基不包括任何投入要素,因而在知识经济与传统经济之间保证了完全中性。理论上,纯粹的消费型增值税也可以做到这一点,但非常难以实施。在此意义上,税制进化令消费税取得了对增值税的相对优势。

风险分担型所得税

前期高FC投入使创新者面对比传统经济更高的亏损风险。对此,即使消费税也无能为力,风险分担型所得税的优势则凸显出来:政府扮演类似股东的角色——与创新者既分享利润也分担亏损,从而降低了数字经济的创新风险。

现金流量税

这种被逐步看好的非同寻常的税制虽然尚未付诸实践,但数字经济的发展强化了从容接纳的合理性和紧迫性。在此税制下,无论前期FC投入多大,只要创新者尚未产生正的净现金流,政府将不予征税。与消费税一样,现金流量税也能保证在传统经济与数字经济间的完全中性,但前者因信息门槛更低而具有实施优势。信息门槛问题的讨论在第四部分进行。

二、适应数据赋值的税制进化

数字经济的第二个关键特征是数据在商业价值创造与分享中的核心作用,这种作用比传统经济大得多,但数据赋值——即数据定价——问题随之而来:数据值多少钱?客户数据值多少钱?

某些数据可以直接交易,因而可直接采用市场价格赋值,典型例子是数字企业将其收集和加工的客户数据销售给广告商。数字产品的“下载交易”(用户通过网络下载付费视屏等)也是明显例子。

但在数据并非用于直接交易、而是连同其他贡献要素(比如资金和特许权)共同用于商业价值创造时,赋值问题就产生了。就应对数字经济税收侵蚀而言,准确的数据赋值是合理分配跨境远程交易税基——应税销售和应税利润——的前提条件,焦点是确定市场地(经济业务发生地)辖区的用户数据贡献份额,并将相应税基分配给该辖区,以恢复对消费地征税(间接税)和利润贡献地征税(直接税)的有效行使。此举也对促进数字经济下的公平竞争和配置中性也很重要,尽管并非易事。境外购买未在市场地纳税将给本地供应商提供强大诱因,使其将本地业务转换为离岸业务,扭曲资源区际配置;在境外购买非数字产品征税、境外购买数字产品免税的情况下,税收中性原则——对数字经济与传统经济一视同仁——也被破坏,从而损害公平竞争。

数据赋值的重要性还根植于“用户数据权利”。数字经济发展极大地提升了“数据权利”的两项内在价值:商业价值和隐私保护。一如传统要素(土地、劳动和资本)获得与其贡献相称的“要素所得”,数据要素所有者获得相应所得是合情合理、甚至是必需的。这有两项含义:只应允许数字企业将数据用于消费者/用户同意的那些目的,包括保护隐私;这些目的所创造的价值中,数据要素贡献份额应以适当方式分配或回馈给消费者/用户,或者在最低限度上应把相应税基分配给市场地辖区。

总体而言,数据在高度数字化的商业模式中对价值创造做出了最重要的贡献。此类模式主要有三种:免费社交平台、电子商务平台和按次付费平台。可以认为,这些商业模型的发展对数字企业、也对整个社会和经济系统有益,但需要满足数据赋值这一前提条件。消费者/用户虽然已经从自己贡献的数据中获益,包括以便低价格、更短时间和更低交易成本得到自己想要的东西,但考虑到网络效应并不充分。网络效应意味着增加一个用户对其他所有用户都带来益处,也就是单个用户数据的加入放大了数据整体的收益。这些“1+1>2”即整体大于局部之和的利益,通过数据赋值才能让我们了解读究竟有多大,以及应该如何在利益相关者之间合理分配,这是数字经济健康发展的重要前提条件。

在此意义上,税制进化的含义是:基于数据赋值的税制将获得优势。在个人所得税的例子中,这一优势集中体现为“网红”群体——因向公众展示和销售自己的数字产品而“红”的群体——能够公平地缴纳最低水平的税收。在公司所得税、增值税和消费税的例子中,优势集中体现为帮助市场地辖区控制乃至消除税基转移与税收侵蚀的风险。就整个数字经济的发展而言,优势集中体现为阻断传统生产要素“蚕食”或掩盖数据要素的价值贡献。在任何经济形态中,要素贡献的确认和各得其所都至关紧要,数字经济更是如此。

三、适应共同市场的税制进化

与传统经济相比,数字经济的第三个显著特征是更强的流动性,由此极大地强化了共同市场的重要性。在区际流动性和经济关联度相对较低的传统经济中,各辖区的税制即使相互冲突或者缺失充分协调,也不足以威胁共同市场或损害其运转,负面后果也没有那么严重;但在数字经济蓬勃发展的背景下,情形发生了质变:些许冲突也可能酿成难以承受的后果,长期而言更是如此。

在这里,底线是税收制度不能因相互冲突或缺失必要协调而阻碍共同市场的形成、运转和发展。在数字经济时代,有效运转的共同市场具有压倒一切的重要性,无论区域还是全球性共同市场。这样的共同市场可定义为一个交易平台:在未被人为扭曲的竞争性经济条件下,所有人在其中自由参与生产、投资、工作与交易。在人类告别农业经济和工业经济进入商业经济主导的时代,共同市场成为财富创造最真实和最重要的源泉,也是经济增长与繁荣的“第一推动力”,但它很容易受到财政力量的扭曲和伤害——相互冲突或互不协调的税制是其中的关键方面。在税收力量足以扰乱资源区位配置和扭曲企业区位抉择的意义上,共同市场出现功能紊乱的风险比传统经济高得多

一般地讲,在没有显著外部性的情况下,最优商业决策与资源区位配置依赖市场机制发挥决定性作用。以此言之,税制进化的基本含义是:区位配置中性税制将占据优势

作为税收的经济效率原则的一个关键方面,区位配置中性旨在限制税收力量的作用,以此为基于市场力量的资源区际配置留足空间。在国际税收层面上,区位中性涉及“资本输出中性”与“资本输入中性”相对优劣的争论;前者与属人(居民)税收管辖权相连,后者与属地(所得来源地)税收管辖权。普遍认为前者具有理论上更加中性的优势,但数字经济的发展强化了后者的优势,总的影响则是导致两类管辖权界限的模糊化,或者某种程度上的趋同。从“兼容有边界的地方财政责任边界和无边界的区域共同市场”的诉求出发,税收管辖权问题在国内税收层面也深具意义

区位配置中性还涉及税制进化的其他诸多重要方面,主要的初步结论是:

消费税优于增值税

拒斥基于产地而非消费地的增值税与消费税分享

拒斥基于进口地而非消费地的进口增值税分享

拒斥出口发生地负担或分担出口退税

拒斥基于注册地而非来源地公司所得税分享

非流动性税基和附加税成为最合适的地方税

四、适应信息约束的税制进化

所有税收制度(无论好坏)都依赖一定的信息门槛才能正常运作。对纳税人而言,正常运作意味着满足确定与简易原则,即必须有适当信息助其确定纳税义务和权利,并考虑税收政策制定相关决策;对税务机构而言,正常运作满足有效征管原则,即必须有适当信息助其在正确的时间与地点、向正确的纳税人征收正确数额的税款。在此意义上,适当信息界定了税制的信息门槛,即税制正常运转依赖的相关信息数量与质量。

信息门槛因税制或税种而异。某些税种的信息门槛很低,比如进口和出口关税;有些税种的信息门槛很高,比如所得税;所有税种中,信息门槛最高的是财产(不动产)税,因为对持有财产的合理估值依赖的相关信息量非常大,质量要求也很高,如此产生的估值才易于得到纳税人的广泛认同,进而大大减少争执和利益冲突。

在传统经济中,直接税的信息门槛(忽略税率差异)由低到高依次如下:

个人所得税中的工薪、利息、股息所得税最低

赠与税、继承税或遗产税、已实现资本利得税次之

信息门槛最高的是公司所得税和财产税

在传统经济中,间接税的信息门槛(忽略税率差异)由低到高依次如下:

关税最低

其次是周转税(目前各国已无此税)

再次是消费税

增值税最高

以上排序基于传统经济,但数字经济朝向“去物质化”特征的发展极大地提高了间接税和直接税的信息门槛!这意味着在给定信息质量的情况下,传统经济中原本依赖相对少量信息即可正常运转的税制,在数字经济中必须依赖多得多的信息才能正常运转,这些“额外的信息需求”反映了数字经济的信息门槛效应,其确切含义是:在税制未做适应性进化的情况下,数字经济的发展增加了侵蚀确定与简易原则以及有效征管原则的风险

信息负荷加大意味着税收成本增加,无论纳税人的遵从成本还是税务机构的征管成本。原因很简单:获取、存储、加工、使用和处置信息都需要花费大量资源(金钱与时间、体力与脑力)——税收成本。从社会的观点看,税收成本属于净损失,连同税制的超额负担最终被转嫁给纳税人,并且降低经济的总产出和公共服务有效供应水平。税收成本占税收收入的百分比越高,表明税制的信息负荷越重;反过来也是如此

以此言之,适应数字经济“去物质化”特征的税制进化的含义是:在满足税收公平和经济效率原则的前提下,信息门槛最低的税制将占据优势信息门槛过高的税制将具有极大劣势。

数字经济的“去物质化”集中表现为“去实体化”和“下载交易”,两者都极大地提高了税制的信息门槛,或者等价地说,极大地加重了纳税人和税务机构的信息负荷。去实体化使纳税人能够轻易规避常规应税存在——比如公司注册地或管理机构所在地,从而创造了逃税和转移税基(销售与利润)的巨大空间。为保护税基和有效执行税法以使税制正常运转,税务机构不得不加大信息负荷,这意味着只是在税制朝着降低信息门槛的方向上进化的情况下,税务机构才能在不加重信息负荷(进而增加税收成本)的前提下,有效执行税法。

“下载交易”作为数字经济的一种全新交易形式取代传统经济的“现实交易”,造成的影响与“去物质化”类似。下载交易指线上(网络上)下单,但交易既可在线进行,比如社交网络平台和按次付费平台;也可在线上下单,但交易在线下进行,比如电子商务平台。与线下下单、线下交易的“实现交易”不同,“下载交易”非常难以跟踪和监测,由此带来转移税基——从经济业务发生地转移到公司注册地——和逃税的高风险,导致税制变得难以正常运转,除非朝向降低信息门槛的方向进化。

直到今天,信息门槛在税制设计与税务征管中扮演的关键角色很少被意识到,更不用说系统澄清对其作用的理解。自亚当.斯密以来的两个多世纪中,用以评价税制优劣的税收原则得到了极大发展,但信息门槛从未被当作为一个“像样的”原则对待之局面延续至今,多少令人匪夷所思。本文的努力可作为扭曲局面的第一步:在数字经济蓬勃发展的背景下,除了必须满足公平和效率这两项核心原则外,税制还必须在降低信息门槛的方向上进化,以确保“确定与简易原则”(针对纳税人)和“有效征管原则”不被边缘化,进而确保税制能够正常运转

结语

把税制的适应性进化纳入应对数字经济税收(DET)问题的分析视野很重要。仅仅把DET问题理解为“税收侵蚀与利润转移”问题的观点过于狭隘,即使把税收管辖权侵蚀问题一并纳入视野也是如此。虽然两者与税制进化问题密切相连,但意识到税制进化问题本质上具有独立性很重要,因为它涉及的是一个古老的主题——税收与经济的相互(辩证)关系。正统观念强调“经济决定财政(包括税制)”,“财政反作用于经济”。只要这种看法值得重视,把税制进化作为DET问题的独立课题加以研究,就有其坚实基础和独特价值,尽管这方面的研究至今十分鲜见。

本文的努力可作为扭转局面的适当起点。在基于数字经济关键特征鉴别税制进化方向的意义上,以及在“数字经济决定数字税制”(经济决定财政)的意义上,本文的思考方向可能是适当的。但即使如此,本文的努力也只是一个起点——许多关键细节未加展开因而需要后续研究的跟进。此外,本文也未对“开征数字税”问题加以讨论,尽管这是税制进化中的关键一环。

本文为网易研究局独家稿件,不构成投资决策。

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杨泽宇 本文来源:网易研究局 责任编辑:杨泽宇_NF6036
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