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王雍君:为何不支持对人才引进给予个人购房补贴?

2020-06-20 19:12:12 来源: 网易研究局 网易号 举报
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作者|王雍君(中央财经大学政府预算研究中心主任)

摘要 基于公共资金只应被用于支持普惠性公共利益之基本立场,以及基于公共利益须经形式正义与实质正义测试之基本信念,可以认为对个人购房给予大额财政补贴以引进人才之举并不适当。此举通常弊大于利。

关键词 人才引进 购房补贴 公共利益  财政正义

近年许多地方政府为引进人才,采取给予个人购房以大额财政补贴(以下简称购房补贴)作为激励措施,单个最高者已达800万元之巨,而且似有愈演愈烈之势,引发诸多关注与争议。鉴于此举攸关纳税人和公众的核心公共利益,实有必要予以严肃审视以促进广泛的社会共识。

在某种意义上,购房补贴提供了一个令国人可以深刻思考一个关键问题的极佳机会。这一关键问题就是:如何确保公款管理与公共利益和“以人民为中心”的发展思想严格一致?

在这个问题上形成清晰明了的洞见和共识,可作为一举解决公共财政改革——乃至国家治理体系现代化——进程中一系列深层次问题的逻辑起点。时至今日,这些深层级问题依然深度困扰中国的财政治理和公共治理。

一、从纳税人与公共利益说起

公共资金是纳税人的钱,无疑须被用于促进公共利益。购房补贴通常不满足这项前提条件,这是应予拒斥(不予支持)的第一项理由。

明确意识到购房补贴的钱属于公款(公共资金)、不是政府的钱很重要。政府支出即公共支出,这些支出全部来自公款(public funds)。公款即纳税人的钱。政府花的每一分钱都是纳税人的钱——排除外部捐赠的话就是如此。确认、尊重和直面这个无可辩驳的事实,正是我们思考“良好公款管理应该是怎样的”之出发点,也是一个社会步入现代化进程的显著标志。

在“普天之下莫非王土”的人类专制时代,也就是国家财政与皇室财政合一的时代,没有如今意义上的公款和公共利益概念与实践。在法理上这是正常的。但在人类进入民主时代以后,公款和公共利益必须基于纳税人立场予以考量,无论法理、逻辑还是实践,理由非常简单有力:政府花的每一分钱都是纳税人的钱。

对购房补贴是否适当的思考,因而必须采纳纳税人立场:纳税人会如何看待这一问题?虽然纳税人很难在“在场”表达意见——赞同或不赞同,甚至可能不知情(至少在细节层面),但这并不意味着纳税人没有权利(rights),也不意味着这些权利可被忽视或漠视。

一般地讲,全世界的纳税人对“自己为何向政府支付税费”以及“这些税费是否确实被用于其赞同的那些公共目的”,享有大致相同的民主权利。民主正是社会主义核心价值观中的一个重要成分。

只要确认纳税人的此项权利,在纳税人无法“到场表达意见”的情况下,人们也可合理推论:在什么情况下,纳税人将表达赞同或不赞同?

可以设想两个至少看起来很合理的答案,两个答案都来自著名的受益原则——兼容公平和效率的原则:

纳税人只会赞同“为受益而支付”

如果不能带来预期受益,纳税人将不会赞同支付。“人才”只是一个头衔,“高级人才”也是头衔——高级一点的头衔而已。头衔终归是头衔,与“预期受益”之间缺失基本的关联性,因为头衔可以独立存在——独立于贡献而存在。易言之,即使引进的人才对当地纳税人无任何贡献,头衔也是可以独立存在。以此推论,纳税人没有适当理由赞同购房补贴。这是基于事前的推论。

纳税人也只会赞同“因支付而受益”

即使纳税人事前因预期受益而赞同支付,事后真实受益的可能性也未必很高。诚然,事后获益的可能性总是存在的,但事后未获益的可能性照样存在。因此,焦点就是“事后获益的概率多高?”由于缺失许多关键细节和案例佐证,可以判断概率并不高。在这种情况下,纳税人的支付(所失)与受益(所得)之间的基本联系被切断了。预见到这一结局,可以推论,纳税人没有适当理由赞同购房补贴;除非双方明确签约如下:若事后评估确认没有做出约定的相关贡献,那么,当初给予的购房补贴将予以收回并承担相关费用。

可以进一步推论:纳税人作为一个整体所寻求的“获益”,并非狭隘利益,而是广泛的公共利益——不可分割的普惠性利益。毫无疑问,购房补贴完全可以“公共利益”之名义予以辩护,但只要公共利益未被理解为普惠性利益,这种辩护就是徒劳的;事实上,购房补贴的利益纯属“一个人受益”的极端狭隘利益,也就是一个人得到全部好处、其他所有人都没有好处的那类利益。

至于被奖赏者事后就约定目标对当地做出了真正的贡献,则完全属于另外一回事——论功行赏。在与头衔挂钩,而非与实际贡献挂钩的购房补贴下,“功”在何处?相信没有人会赞同无功受禄,全世界也不会有。论功行赏,必须建立在严格的结果导向(result-orientation)的基础上:尚无结果,何来行赏?

二、基于公共利益之形式正义的论证

购房补贴也与公共利益之形式正义原则相冲突,因而不应予以支持。

难以精确定义什么是公共利益、也缺失普遍性标准的事实,在实践中为以公共利益之名行非公共利益之实之举,创造了许多机会。有两个方法补救:

反向思考法

虽然我们不知道准确定义什么是公共利益,但许多情况下确切地知道什么不是公共利益!购房补贴即为经典例子:一个人受益、其他人买单的利益,绝对不是公共利益。仅此一点,就足以构成予以拒斥的充分理由。

正义标准测试法

普惠性公共利益满足两项正义标准的测试,形式正义和实质正义。不满足或不同时满足,即为虚幻的公共利益。正义(justice)为所有文明社会都应持守的基本原则,与另一项真正的“基本”原则——社会和解——同等重要。

正义概念的含义非常丰富,但其核心含义是确切的:拒斥蓄意或无故的伤害,无论伤害的是人、人的器官、器官的功能,还是被适当定义的公共利益——普惠性公共利益。

普惠性公共利益的正义测试涉及两项:形式正义与实质正义。本部分讨论形式正义的测试。实质正义的测试在第三部分讨论。

形式正义关注通过正当程序(due procedure)拒斥对公共利益的伤害。就公共支出而言,正当程序的焦点是法定授权(legal authorization):行政部门既不能从公民和企业拿钱,也不得实施任何支出,除非得到公民或代表公民的立法机关的正式批准。公共预算制度的首要功能正在于此,根植于人民主权的宪法原则,以及宪法关于预算必须经人民代表大会批准的规定。

在民主社会里,公民或其代表审查和批准预算是公共生活中的大事,它提供了一道至关紧要的防火墙,用以防范公款被滥用和误用的风险,确保所有公款都只能在法律约束下被开支。据此,政府预算文件(报告)首先必须是法律文件,其次才是政策文件。在这里,法律文件就是经本级人大批准、有效期限于特定财政年度的预算报告。

以此言之,购房补贴须经三项形式正义测试:

购房补贴纳入了预算并得到了本级人大的正式批准

如果购房补贴没有纳入预算,这项测试将不被满足。这意味着相应支出并屏蔽于公众视线之外并脱离民主控制程序,这会产生许多有损公共利益的风险,也违反现行《预算法》关于政府全部收支都要纳入预算的规定。

预算批准前听取了选民和社会各界的意见

现行《预算法》第四十五条规定:“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府代表大会举行会议审查预算草案前,应当采用多种形式,组织本级人民代表大会代表,听取选民和社会各界的意见。”毫无疑问,此项规定同样适用购房补贴。此项规定与十九届四中全会《决定》关于协商民主机制的规定完全一致:“构建程序合理、环节完整的协商民主体系,完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制,丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。”

购房补贴必须得到本级人大的单独审批

购房补贴典型地属于预算中的重大事项,理应按照《预算法》的相关规定作为独立项目予以单独审查和批准。单独审批也与《预算法》第四十六条关于“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化”的规定完全一致。此外,单独审批的必要性还基于如下理念:“自然的事情”(比如治病以恢复健康)无需特别论证,“不自然的事情”(比如服用补品以求长寿)需要寻求特别论证。在购房补贴属于“一人得到全部好处、其余人全不得”的意义上,明显属于“不自然的事情”,在预算程序中单独审批是必需的。

三、基于公共利益之实质正义的论证

形式正义聚焦赞同:理想的情况下是纳税人直接的或一致的赞同;次优选择是纳税人代表(人大代表)的赞同。表达赞同的过程也是防范损害公共利益的过程。在纳税人或其代表能够并且已经表达赞同的意义上,我们才能认为购房补贴无损公共利益。

但是,赞同程序所表征的形式正义,并不构成防范公共利益受损的充分条件,尤其是在赞同机制存在各种各样缺陷的现实背景下。

为此,购房补贴的正当性和合理性,还必须接受实质正义的测试,涵盖三项具体测试:

· 与公共利益的实质关联性

如前所述,购房补贴与支持的公共目的,在“一人全部受益、其他人全无受益”的意义上,与普惠性公共利益之间缺失实质性关联。因此,即使以公共之名行事,也不满足公共利益之实这一实质关联性测试。

· 手段-目的间的匹配性

购房补贴虽然属于手段,但与其挂钩的却是“头衔”(人才和A类人才等)。手段本应与公共利益挂钩,现在却与头衔挂钩,明显产生手段-目的间的失配。

· 手段-目的间的有效性

购房补贴即使与适当定义的公共利益相匹配,也不能合理地保证所引进的人才能够对当地公共利益或约定的目标做出相称的贡献,因为中间缺失一系列的关联机制——比如可验证、可监督和可兑现的合约承诺。

· 手段-目的间不可替代性

没有适当理由能够表明,如果不采用购房补贴,引进人才将会落空;也没有适当理由能够表明,购房补贴具有其他方案不可替代的最优性质。

就目前公开可得的相关信息可以合理推论,目前没有一个地方的购房补贴能够通过以上实质正义测试。这意味着即使通过了形式正义测试,也缺失支持购房补贴的实质性理由。

四、什么才是引进人才的最优方法?

需要确认的是:在缺失可信可靠的相关制度与实施机制的情况下,地方人才引进本身具有滑向形式主义的高风险:与头衔挂钩的巨额购房补贴将凭空加诸纳税人以沉重负担,在公共财政上造成“利益私人化、负担社会化”的非正义分配格局,因而与以人民为中心的发展思想相悖。一旦在大范围上形成层层加码的恶性竞争,负面影响与后果将变得难以控制。

这并不意味着“地方上引进人才”之举不可取,而是意味着一项“看似可取”的政策,只是在满足某些基本条件时才能被确认为“真正可取”。所有的公共政策都是如此,没有例外。

就购房补贴政策而言,需要满足的基本条件有三个:(1)纳税人立场,(2)形式正义测试,(3)实质正义测试。三项条件并非“苛刻”,而是完全可以、并且完全可以在合理成本上实现的条件。唯一紧要的是:严谨地审视公款管理必需满足的若干原则是否被满足。这里考验的只是能否具备某些专业性的洞见,以及是否真正持守以人民为中心的发展思想。

人们可以设问:“引进”是什么意思?是人才进驻到当地吗?进驻(一年中的当地工作时间)多久才算“引进”?

人们还可以设问:如果人才不进驻当地,其才能就无法被当地加以利用吗?难道一定要“进驻当地”才能发挥人才的作用吗?答案很可能是“否”。

人们还需要设问:就算达到进驻当地的规定工作时间,难道依据“头衔”而非“真实贡献”给予巨额奖赏就是合理的吗?难题合理奖赏所要求的只是与“头衔”和“进驻”挂钩,而非与真正贡献挂钩吗?答案也很可能是“否”。

如果我们坚守实践是检验真理的唯一标准,如果我们坚守结果导向——以结果论英雄,如果我们坚守普惠性公共利益高于一切,如果我们持守以人民利益为中心,那么,严谨审视和反思日益泛化的购房补贴就是重要的和紧迫的。

本文为网易研究局独家稿件,不构成投资决策。

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