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杨燕绥:有自住房的人可将公积金并入企业年金

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作者|杨燕绥(清华大学公共管理学院教授,就业与社会保障研究中心主任)

从公共政策的视角看住房公积金制度

公共政策有三个角度,即社会背景、政策目标、政策措施。

一看社会背景。在20世纪九十年代,我国结束了“福利分房”,开启“福利售房”,逐步走向住房准市场化。福利售房有两个含义,即保障住房、准市场化运营。通常有两个选择——“补人头”或“补砖头”。“补人头”是政府给需要买房的人提供补贴;“补砖头”是通过控制地价房价保障居民买得起住房。作为公共政策,“补人头”要精准掌握有购房需求和资格的人;“补砖头”可能会导致市场投机行为,有些人会买第二套、第三套房,甚至去炒房地产。届时中国选择了“补人头+互济”的形式,建立了住房公积金制度,通过税收减免、单位供款和个人缴费的公积金方式,补贴供养家庭的职工积累购房款,带有社会互济性质。可以说,住房公积金制度是中国福利分房进入住房市场化改革的配套措施,是住房保障的制度安排之一。按照郑秉文老师的调研报告,有1.44亿缴存者,私营企业职工占30%以上,约有5500万人受益,并享有较低的贷款利息。

目前,有声音建议取消住房公积金,也有人认为住房公积金还未完成使命,不能取消。二者均从一个方面看问题,准确的说,对于还没有解决自住房的人来说,住房公积金制度没有完成使命;对于已经有自住房的人来说,其使命已经完成。

二看政策目标。住房公积金到底要解决什么问题?住有所居是社会保障面临的七大社会风险之一,保障内容是自住房(首套用于居住的房子),通常由家庭供养人口、人均面积、购房还贷需要多少年等条件组成。20世纪九十年代,出台住房公积金政策,可以看作是结束福利分房,向住房市场化过渡的权宜之计。

是住房保障措施、还是职工福利,一开始就不太清楚,那时候公共政策比较粗放,只有进入规定,没有退出机制。1999年颁布的《住房公积金管理条例》第24条规定的提款内容很宽泛;“偿还购房贷款本息的规定”与“建造、购买、租赁自住房”是并列项;在退休、出国定居、死亡等条件下均可以一次性提款。当时,有很大一部分人参加者已经拥有福利房;后来很多人购买住房后还继续缴费,以获得单位配款。我这些年利用PMA课堂进行问卷访谈,发现很多人已有自住房,将住房公积金视同附加工资和沉睡的福利。今后,有些人自出生即拥有房产,他们还要参加住房公积金计划吗?如果放弃住房公积金,可能具有被录用的优势。

以权益置换的方式进行改革具有帕累托改进效果

三看政策措施。住房公积金何去何从?有保留、改革和取消三个声音。福利具有刚性,不宜取消,何况还有很多人需要它。我的建议是,按照个人财务生命周期,先买房、后存养老金,与企业年金和职业年金打通,这属于存量福利改革,通过重新优化资源配置让很多人受益,即福利经济学的帕累托改进。在明确政策目标之后,就涉及到如何去完善制度安排。

第一,保留住房公积金制度。但需要依法明确其保障自住房的政策目标,完善相关的制度安排,如提高统筹到省一级、异地购房提款等、拥有自住房后如何退出等。

第二,对于拥有自住房问题的人,建议将住房公积金(福利权益A)转为企业年金或职业年金(福利权益B),通过权益置换实现帕累托改进效果。20世纪70年代以来,伴随人口老龄化和经济发展放缓,各国计入存量福利改革阶段,帕累托(意大利福利经济学家,18  —19 )改进理论研究比较丰富,即指在不减少一方福利的同时,通过改善资源配置提高更多人的福利。如此改革方案的好处如下:一是解决2亿多企业职工拥有企业年金的问题,提高企业年金覆盖面,解决养老金第二支柱新双轨制问题;我国企业年金运营了15年,覆盖率较低,今年可能职业年金规模会超过企业年金,这不正常;在企业年金发展后劲不足的社会情况下,通过住房公积金权益置换的方式支持企业年金发展,也算是亡羊补牢。二是解决机关事业单位为职业年金的筹款问题。单位职业年金配款约占工资的8%,有些小型事业单位如职业学校,筹集这笔钱很困难,为此需要涨学费,通过权益置换可以解决事业单位酬款问题,少涨学费;解决机关酬款问题,减少纳税人的负担。

第三,保留低费率。目前住房公积金的费率为个人工资的5%-12%,双方共计24%,这笔钱用于购房是杯水车薪,储存养老金要看时间价值,不需要给用人单位和养老金市场太大压力。保留5%费率,双方缴费共计10%,约为1.5万亿元人民币/年进入养老金市场,由此给用人单位较少供款负担7%,增加职工年可支配收入7%。

综上所述,中国在2025年之前进入深度老龄社会。在2022年以后要面对“63婴儿潮”男职工退休高峰(2012年是女职工退休高峰)的冲击。中国需要通过改革创新解决持续发展问题,粗放的、不均衡的福利政策需要改革。先买房、后存养老金,关注个人财务生命周期是以人为本的改革,符合民生需求。如果能够抓住这个时机,把一个沉睡的福利唤醒,助力企业年金和职业年金的发展,从而完善国家养老金制度结构和体系,提高更多人的养老金充足性,就是积极老龄化的创举,具有一举多得的公共选择效果。

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