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李礼辉:关于财政赤字货币化的理论争议、法律依据和经济实践

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作者|李礼辉(区块链研究工作组组长,中国银行前行长)

对于适当提高财政赤字率,以应对疫情冲击,稳定经济,目前应已大致达成共识。财政部领导近日明确提出,适当提高赤字率、发行抗疫特别国债、增加地方政府专项债券规模、巩固和拓展减税降费成效,有助于进一步推动供给侧结构性改革,挖掘内需潜力,激发市场活力,培育内生动力,有效应对经济运行中出现的短期冲击和挑战,实现经济社会持续健康发展。

不过,对于是否可以将财政赤字货币化,近期引起了争论。这里从理论争议、法律依据和经济实践三个层次,做一些分析。

李礼辉

一、理论争议:是货币数量论还是现代货币理论

反对财政赤字货币化的专家认为,中央银行直接购买国债必将导致通货膨胀,其理论依据来自货币数量论。货币数量论最简单的公式是费雪方程式MV=PY。式中M表示流通中的货币量,P表示一般物价水平,V表示由支付制度和市场主体行为偏好等因素决定的货币流通速度 ,Y表示商品和劳务的交易总量。由于V和Y在短周期中相对稳定,可视为不变的常量,因而货币的供给影响流通中的货币数量并决定物价的变动,货币供给量的增长先影响经济产出后影响市场价格;如果超发货币,往往会引发恶性通货膨胀,并且导致市场利率无节制上升,拖累实体经济。

主张财政赤字货币化的专家则认为,由于通货膨胀的机理已经发生了重大改变,货币数量论过时了,不能作为政策制定的理论基础。不宜把宏观杠杆率(货币存量/GDP)的上升视为宏观风险上升的标记,货币数量指标不能准确衡量市场的流动性,货币数量的增加并不会直接导致通货膨胀。

这种观点的理论依据应该是现代货币理论“MMT”。区别于传统的货币理论,现代货币理论认为:政府的财政支出创造货币,税收回收货币,财政支出先于财政收入,税收驱动货币,主权政府不需要为了支出而借入本国货币;而且,政府部门的财政赤字相当于非政府部门的财务盈余,财政的盈余或赤字以及财政的自身平衡均没有实际意义。因此,可以实施财政赤字货币化。由中央银行直接购买国债,等同于投放基础货币,可以减轻利率上行的压力;而如果面向市场发行国债,由商业银行、企业和个人购买国债,就会产生挤出效应,驱使市场利率上行。

传统的货币数量论与现代货币理论孰是孰非,可以留待财政货币理论专家去深入探讨。我们比较容易分辨的,是这两种理论假设的前提条件是否符合中国现阶段的国情实际。

货币数量论的假设前提主要是:市场经济发达,资本市场完善,经济主体产权边界清晰且行为独立。而现代货币理论假设的前提条件主要是:发行主权货币的政府有无限的能力用本国货币偿还任何债务,并且保持币值的稳定;能够实现充分就业,从而保持经济平稳;强制性税收可以抽走过剩的购买力,通过调整税率就可以避免通货膨胀。

显然,货币数量论的假设更多注目于市场机制是否成熟、市场这只“手”是否足够强壮和灵巧;而现代货币理论的假设更多注目于国家力量是否足够强大、政府这只“手”是否有能力干预和调节经济,这在很大程度上体现了凯恩斯主义的理论特色。

如果让我选择,我倾向于让市场在经济资源的配置中起决定性的作用,同时更好发挥政府调节经济的作用。我认为,疫情过后的经济重启和经济结构调整优化需要时间,在3-5年的周期内,必须适当降低税率,并进一步拉动内需;而实行超高税率只会影响经济重启,并且抑制市场购买力,显然不具有可行性。我还认为,中国的人民币并不具备类似美元那样的全球性货币霸权地位,如果超发货币,就无法维持人民币币值的稳定。

二、法律依据:是硬约束还是软约束

新中国成立后的一段时期,财政部和中国人民银行实际上是一家。中国人民银行独立履行中央银行职能,并非一步到位。1995年以前,中国允许中央财政向中央银行借款透支。不受约束和限制的财政透支导致中央银行被动增发货币,成为通货膨胀的重要原因之一。1988年,中国开始出现恶性通货膨胀,1988年、1989年的居民消费价格指数涨幅高达18.81%和18.25%。物价上涨幅度超过储蓄存款利率,形成存款负利率。为有效遏制通货膨胀并稳定银行存款,经国务院批准,中国人民银行从1988年9月10日起开办3年期、5年期和8年期的人民币长期保值储蓄存款业务,如果当月物价涨幅超过规定幅度,国家财政对于差额给予补贴。随着通货膨胀率逐步下降,中国于1991年12月1日起停止办理新的保值储蓄业务。

保值储蓄只是治标不治本的应急性措施,法律才是阻止财政向中央银行透支的防波堤。1995年颁发的《中国人民银行法》明确规定,中国人民银行“不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券”。也就是说,中国法律并不允许财政赤字货币化。这应该是法律层面的硬约束。

可能有人会提出,《中国人民银行法》制定至今已经过去了25年,25年来中国经济发生了翻天覆地的变化,《中国人民银行法》的上述条款,应该考虑予以修订,以便为财政赤字货币化留下余地。对此我不敢苟同。一是法律应保持必要的刚性。法律条款的延展性、补充性修订尚需仔细研究、层层把关,而如果取消或放宽对财政向中央银行透支的约束,属于颠覆性的改变,必须慎之又慎,严上加严,切不可因一时之急而转变长远之计。二是法律应符合国情的根本。改革开放以来,中国的根本性进步是建立了社会主义市场经济体制,而市场经济体制恰恰就是货币数量论设定的前提。而且,让市场在资源配置中起决定性作用,同时更好发挥政府作用,是中央的重大决策,这恰恰未能满足现代货币理论设定的前提条件。

三、经济实践:交由市场选择还是实行行政摊派

上述关于货币理论的探讨多少有些拗口,而关于法律约束的分析则不可避免地显得生硬。其实,回到经济实践的层面,我们只需要明确2个问题。

第一,可以承受的财政赤字和赤字率,需要发行的特别国债和地方政府专项债券的规模。

赤字率是财政赤字占国内生产总值的比率。2019年以前,中国的赤字率一般不超过3%。2019年中国的GDP为99.09万亿元,受疫情冲击,2020年1季度中国GDP增长-6.8%,但4月份已回归正增长,预计GDP全年可增长3%,达到102万亿元。考虑到应对疫情冲击必然增加财政支出并减少财政收入,建议2020年的赤字率控制在4%以下,财政赤字扩大到4万亿元左右,发行的特别国债和地方政府专项债券也以4万亿元为上限。

第二,特别国债及地方政府专项债券是否具有发行市场,是否需要行政摊派并由中央银行认购。

中国具有体制优势、基础设施优势、产业链优势、劳动力优势和内需市场优势,完全可以成功应对新冠病毒疫情的冲击,全面重启经济,并且实现经济的转型升级和平稳持续发展。中国发行的特别国债以及由中央财政担保的地方政府专项债券,属于高信用等级的无风险资产,只要设定适当的利率,无需行政摊派,就可以形成容量足够的发行市场。

例如,中国商业银行不仅有认购特别国债及地方政府专项债券的能力,并且有通过认购特别国债优化资产配置的需求。2019年末,中国商业银行总资产约为230万亿元,其中贷款占比超过50%,债券投资占比不到20%;总负债约为210万亿元。2020年,中央银行几次降低存款准备金率,市场流动性相对充裕。我预计,具有资产配置需求的商业银行等金融机构,将成为特别国债及地方政府专项债券发行市场的认购主体,部分企业和个人也将参与认购。

主张财政赤字货币化的专家建议,特别国债可以设定零利率,由中央银行全数认购。我个人认为,由中央银行零利率全部认购特别国债,固然可以节省中央财政的利息支出,但却要付出冲破法律约束的代价,并且承担解构通货膨胀控制机制的后果,可能得不偿失,实在没有必要。

主张财政赤字货币化的专家提出,发达国家多年来多次实施货币宽松QE政策,但并没有出现明显的通货膨胀;中国2008年以来货币存量规模及其与GDP的比率前所未有地扩大,也没有出现通货膨胀,反而是出现连年通缩。这些判断值得商榷。我对2001-2019年中美两国的居民消费价格指数做了比较,在这19年中,居民消费价格指数上涨幅度较高的是2007年和2008年,中国的通货膨胀率分别是4.82%和5.93%,美国的通货膨胀率分别是2.85%和3.84%。2008年发生的金融危机,对中美两国经济都造成了负面影响,2009年,两国的居民消费价格指数均为负增长,中国的幅度为-0.73%,美国的幅度为-0.36%。这是19年中居民消费价格指数唯一一年负增长。需要特别指出的,一是近20年中国的财政货币政策实践总体来看是成功的,我们并未采取财政赤字货币化的政策,仍然能够妥善应对国际金融危机的冲击,有效控制住通货膨胀的幅度,并且有效控制住通货紧缩的周期,实现经济的持续发展。二是美国等西方发达国家的货币宽松QE政策并不等同于财政赤字货币化,对于西方国家过去多次实施的货币宽松政策,有兴趣的学者可以进一步做具体的定量分析。对于美国等西方发达国家为了应对疫情冲击正在实施的史上最大力度的财政货币政策,包括财政赤字货币化的举措,将会产生的效应,特别是会不会引发明显的通货膨胀,还有待观察,目前不宜急于定性定论。

本文为网易研究局首发稿件,不构成投资决策。

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