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王雍君:应对新冠疫情的预算改革 锁定两项最大红利

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应对新冠疫情冲击为加快国家治理体制改革提供了崭新契机,锁定改革红利最大化的预算制度改革应被当作最关键的方面:首要的是在政策与项目选择环节确保“预算申请大排队”,其次是预算安排确保“全面的支出整合”。就收事半功倍、纲举目张和“四两拨千斤”之效而言,近期内没有比这更重要也更紧迫的治理改革事项了,正所谓看不见的最紧要。

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作者|王雍君(中央财经大学政府预算研究中心主任、网易研究局专栏作家)

空谈无益不虚。谈论国家治理和公共预算这两个攸关国计民主的重大主题时,尤其如此。改革事业千头万绪,但可被用于改革的资源有限。这个事实也启示学界人士当以惜字如金的态度,简明扼要地澄清思路和观点,尽量不要泛泛而谈或过于琐碎凌乱或废话过多;并且所表达的思路与观点应尽可能有助于激发洞见与社会共识,从而能够为设计与实施更好的改革议程做出贡献。

王雍君

秉承这一理念,本文将致力阐明长期被忽视的一项大思想:只是在改革议程锁定“预算申请大排队”和“确保全面的支出整合”时,预算改革为国家治理带来的改革红利才会最大化,并且最为确切

纵观人类的改革史可知,举凡意义非凡的改革都与某些重大事件有关。现在,尚未结束的新冠疫情正在扮演这一角色。为应对史上罕见的冲击,许多国家已经并将继续采取财政棘手和其他措施,配合以体制机制改革。中国自然也不例外。

这里有两个互补的焦点:扩大支出(包括税收支出),以及体制机制改革。本文将努力证明,单纯扩大支出的效果有限,除非以上述两个方向的体制机制改革予以保障。两者共同构成预算制度改革的核心命题。

就其潜能和特质而言,预算制度是国家治理体制的核心和基石,其重要性显著地超越除政治体制以外的其他所有体制机制。以此言之,没有切中要害的预算制度改革,很难想象治理改革能够取得成功与成果,只有那些无需花钱的事项例外,比如禁止尾气污染排放超标的机动车通行。

一般地讲,货币政策在应对经济过热引发通货膨胀方面,效果好于财政政策。但眼下乃至未来若干年中,国家治理面对的第一要务是恢复经济和保增长,因为这是解决复杂棘手的其他治理难题的主要前提。在这里,财政政策的重要性压倒了货币政策,尽管货币政策和其他政策也很重要,并且需要协调配合才能达成最佳整体效果。

财政政策的重心是公共支出,预算也是如此。为应对新冠疫情冲击,可以预料今年和未来若干年的支出将大幅增加,相应带动债务和赤字增加。就恢复经济和强化公共卫生等关键服务领域而言,此举不仅具有逻辑合理性,就实践而言也是必要的。与以往应对大型冲击的情形类似,此次财政刺激的“亮点”将依然是新增投资项目,包括项目数量和投资的总规模。在应对2008年全球金融危机冲击时,此举给人们留下了深刻印象。

然而,在国家治理意义上,需要集中精力应对的既不是应否扩大支出和投资,也不是规模多大合适;而是需要怎样的预算机制和改革议程,才能充分发掘“四两拨千斤”的神奇效果。在可预见的未来,这理应作为国家治理和预算改革最核心的命题。“最大改革红利”也将由此而来。

“四两拨千斤”的真实含义是确保“把钱花好”。目前四本预算的总支出已经超过GDP的1/3。在此意义上,中国是世界上典型的预算大国。但是,支出规模和“把钱花好”是两个截然不同的概念,“重支出规模”和“重支出效益”代表两种截然有别的治理范式和思考结构。由于某些可以辨识的原因,实践中的规模关注远远压倒了效益关注。

不妨先说说“效益”这个中国式高频率术语。我们不重视效益吗?非也。我们非常重视效益,否则,就很难理解多年来那么多政策文件为何反复强调效益,包括经济效益、社会效益和环境效益。

那么,我们的“效益观”究竟存在什么瑕疵?

答案是:在国家治理和公共预算领域千差万别的效益来源中,瑕疵集中体现为未能准确辨识两个最重要的效益来源:一个是预算过程的政策选择机制,另一个是把这些选择转换为预算安排的机制。这两个治理机制的缺陷长期损害治理,引发种种非意愿后果,但因其隐秘性而长期被低估或忽视,以至很难进入主流的治理话语,至今如此。在这种情况下,将其纳入改革议程并置于优先位置变得非常困难。鉴于潜在的改革红利如此之大,但如此隐秘且难以体现短期政绩,若没有广泛共识的形成,纳入主流改革议程实属不易。考虑到世俗压力,尤其如此。

这里的世俗压力是指:能否把某些“坏项目”纳入预算,对主要的利益相关方而言实属攸关项目生死的重大问题,所以总会想方设法将其纳入预算。在这种情况下,预算选择就出错了:把不符合条件者也纳入预算,或者把非重点当作重点。不符合纳入预算条件通常有两类情形:未通过政策重要性测试,未通过标准的成本效益分析测试。如果选择出错只是个案,问题不大;但如果成了系统性偏差,就足以构成对国家治理的重大损害:浪费纳税人钱财,直接减少了原本可被用于“好项目”的资金,从而招致各种负面后果。这种连锁反应一如“第一步出错、步步皆错”。

除了首先导向预算选择外,巨大而隐秘的世俗压力也导向预算安排:把纳入预算的事项需要的支出和资金安排妥当。在预算选择阶段,低估真实的支出需求将大大提高被纳入预算的机会,这是选择出错问题。但即便未出现此类偏差,预算安排环节也可能形成盲点,忽视或低估某些支出进而形成“未被预算”的资金缺口。

略加概括:在治理与预算领域中,我们的效益观偏差不是不重视效益,而是至今没能辨识出两个最重要的效益来源——预算选择和预算安排,以至至今未能形成基本共识。此局面之形成,与学术上对预算在公共治理中的核心作用缺失认知密切相关。第一个作用是社会选择,第二个是为这些选择配置稀缺资源。前者聚焦“纳入预算”和形成重点与优先性排序;后者聚焦把这些选择转换为一组可操作的财务条件:给多少钱?钱从何来?两者结合为预算安排的两个要素:支出和融资。

为使空洞无物的效益观切实转换为最大效益来源观——最大效益有其确切的前述两个主要来源,一并需要清理的还有两个认知偏差:效益说来容易做来难,以及保障投入就能保证合意结果。

第一个认知偏差意味着“说来容易”为虚,因为国家治理与预算改革的泛泛而谈如此之多,以至常常把思考引向大有问题的方向,很难切中要害,表明“说来也不容易”。堆砌罗列“改革建议”早已铺天盖地,管用吗?误导了改革咋办?谁担责?

“做来难”亦为虚。改革者一方面身处错综复杂和盘根错节的利益网络;另一方面精力与资源有限,而需要应对的具体事项良多。两个方面结合起来,可以认为“做来难”是实。但至少就学术研究而言,千难万难,辨识正确方向没那么难。因为需要的只是“辨识”,然后把对改革议程的讨论聚焦于最重要的方向上,一年不行就两年,两年不行就三年,充其量五年,也就调过来了。在此意义上,“做来难”亦为虚。

第二个认知偏差而言,偏差并非指对投入的特别重视,而在于特别重视投入的理由不充分,进而招致低估甚至忽视比投入重要得多的预算选择和支出整合问题。与投入相比,预算选择和支出整合才是国家治理能力与绩效的决定性因素,也是预算在促进发展中发挥核心作用的主要标志与前提。只要观念扭不过来,只要改革议程未能矢志不渝地锁定这两个最紧要的方向,无论支出规模多大和增长多快,对治理目标和合意结果的贡献潜力将难以被激发出来。

难道保投入(支出规模)不重要?

非也。非常重要。但重要性不是规模本身,因为规模只是实现目标或达成合意结果的“前提”或“手段”,而不是对目标或结果做出贡献的“源泉”。把贡献的“前提”和“手段”误作“源泉”,成为多年来“重财政投入(支出规模)”远远压倒“重正确选择”和“重支出整合”的观念基础。若不被根除,很难设想治理视角的预算制度改革努力,能够集中到最可能引导“最大改革红利”的两个方向上:确保正确的预算选择,以及确保全面的支出整合。

设想一下这样的前景:在这两个方向的改革努力取得进展后,支出规模进而财政负担维持不变,但可以有效解决的治理难题多一倍;或者解决的治理难题不变,但支出规模进而财政负担降低一半;或者在支出从而财政负担减半的同时,可有效解决的治理难题比现在增加一倍。这就是前面所说的“四两拨千斤”之效的含义。在全球化背景下的国际竞争中,中国的国家竞争力和应对复杂局面的能力也有此效。中国的经济增长与繁荣也将由此开创新局。

不应把这视为天方夜谭。这个前景是完全可以合理预期的。当务之急,莫过于把稀缺的改革资源集中到这两个方向上,这是治理视角的预算改革之最大的改革红利所在,而且红利最为确切。

现在转向简要讨论这两个方向的改革议程的含义与路径,细节不予展开。

首要的是确保正确的预算选择:在预算准备和审批阶段,把所有的预算决策和可得的预算资金都集中在一个“共同资金池”中,以确保公平对待所有的预算申请。也就是说,必须杜绝支离破坏的预算编制和审批,确保所有需要申请预算资金的政策事项(包括投资项目)都进行“大排队”,从而能够在一个全面的预算框架内确立重点和优先性,没有任何一个可以脱离这个“大排队”而获得特别的保护,无论这些保护来自《教育法》等部门法律还是其他。

理由简单有力:任何预算申请或政策目标的重要性都不是绝对的,因而只有在“与其他申请相反比较与磨合”的过程才能得到准确呈现。进而言之,相对重要性随时间和环境而变化。举例来说,《教育法》把教育支出规定为“法定支出”,只是因为教育支出“非常重要”;但在面对冠疫情冲击的环境下,与攸关公众健康与生死的公共卫生支出相比,哪个更重要?这个简单例子足以表明:最佳实践不是脱离预算程序决定什么支出重要因而需要被特别保护,而是在“预算申请大排队”中形成重点与优先性。如此,预算程序将能够作为社会选择的最佳平台发挥作用。在预算被拆散的情况下,社会选择出现系统性偏差的风险非常高,缺失支出整合进一步加剧了这类风险。

“预算申请大排队”的改革议程的巨大优势在于:阻止预算准备与审查过程出现“劣币驱逐良币”的系统性风险,或者这样的风险必须被过滤到最低水平。这类风险意味着稀缺资源被浪费性地配置到“劣币”上,也就是偏离国家战略重点与政府政策优先性的用途上。

在实践中,预算过程“劣币驱逐良币”的现象长期困扰各级政府的财政治理。为此,在十八届三中全会《决定》、新《预算法》和其他相关文件中,人大的预算审查与监督“向支出和政策拓展”被特别强调。一并被强调的还有取消重点支出与GDP等挂钩。然而,这两项彼此关联、意义非凡的承诺之实质意义以及实现机制的设计,一直在学术文献或相关讨论中未被澄清。“预算大排队”的表述,有助于扭转局面。

其次是确保全面的支出整合。具体地讲,经济分类的资本支出和经常支出及其融资,必须被整合到一个预算里,每个预算都不应被人为地或系统地低估或高估,或者预留资金缺口,从而在预算中形成“未加考虑”的盲点。“一个预算”首先指项目预算,其次是经常预算,然后是两者结合而来的部门预算,最后是作为整体的政府预算。一般地讲,只是在规划预算(program budgeting)体制下实施支出整合,效果才会最佳

实践中偏离支出整合的作为比比皆是,具体表现则多种多样,而以“钓鱼项目”和“重建设轻维护”最为明显。此类问题长期困扰各级政府的财政治理,至今依然。

支出整合的特殊重要性在于:即使政策选择未出现偏差,也就是“纳入预算”的都是具有政策重要性的事项,在其支出需求被低估或者预留资金缺口的情况下,运营项目(如维修公路)和投资项目(如新建公路)也可能出现严重的问题:维护运营不良、不及时从而增加成本并损害(交通等)服务交付;投资项目工期延迟、项目超支、频繁的预算追加,乃至中长期内不可持续。其他后果包括完工后维护运营资金缺口招致服务受损。

最后,有必要提炼本文的核心观点:治理导向的预算改革虽然议题众多,但关键议题应集中在两个方向上。首要的是确保预算过程公平对待所有的预算申请,从而避免劣币驱逐良币;其次是确保每个“良币”的支出与资金未被低估或忽视,从而系统地提高被成功实施的概率

在资金不足以支持全部“良币”的情况下,确保正确选择的含义是:适当做法不是寻求兼顾所有“良币”,从而导致有限的资金洒胡椒面而是努力把有限的资金集中在最重要的政策事项上

以此言之,应对新冠疫情冲击实施足够规模的财政刺激是必要的,但其有效性主要取决于预算过程对政策事项做出“全面的正确选择”和“全面的支出整合的”可能性。在这两个互补的方向上,还有许多事情要做,两项深刻的治理观念革新可作为至关紧要的第一步:确立“授人以渔”远远好过“授人以鱼”的正确认知,以及保证投入压倒正确选择和支出整合的陈腐认知。

限于篇幅,以上改革议程的细节不做展开讨论,但呈现关键的相关背景知识仍有必要,因为有助于让非专业人士也能理解“红利最大化”改革议程的学理基础,也因为有助于纠正多数治理文献脱离预算空谈治理的偏向。这种偏向给人一种“治理不花钱”错觉,或者低估和无视金钱在治理上的永恒重要性。

背景知识第一项:预算制度的首要功能是建立支出控制,按照立法机关批准的用途、金额和时间实施控制,以使“乱花钱”的风险降至最低。

背景知识第二项:预算还有重要的政策功能。预算不只是用来建立控制的,还是用来促进国家治理目标的核心工具,因此,举凡需要“申请预算”的政策制定与实施应在预算过程中完成。由于“政策制定”与“政策实施”是国家治理的两个支柱,也是现代社会中政府发挥作用的基本方式,在预算过程中完成政策制定与实施的真实含义是:预算-政策间的直接联结必须得到确保。

背景知识第三项:预算与政策间直接联结的真实含义,乃是“在预算过程中做出社会选择,并将选择转换为与其一致的资源配置”。在这里,社会选择旨在解决“是否纳入预算”以及“重点与优先性排序”问题。这在治理上意义非凡。之所以称为“社会”选择,是因为它瞄准社会的公共目的,并且这些公共目的需要花费纳税人的钱。公共目的包括特定目的和一般目的。特定目的多种多样,因诸如农业、卫生、教育等部门政策(sector policies)而异,并且是变化的;一般目的可表述为“公共利益最大化”,这是稳定不变的。社会选择对应私人选择,前者为公共领域,后者为私人领域。两个领域的明确区分开启了人类社会“现代性”时代。

背景知识第四项:支出整合本身不是社会选择,但对社会选择起着至关紧要的支撑作用。因此,缺失支出整合将大大增加社会选择出现系统性偏差的风险。支出整合的确切含义是:缺失支出整合意味着“缺斤少两”,即经济分类的某些支出被人为或系统地低估或高估,或者某些支出需要的资金在预算中形成盲点。在这种情况下,预算过程的社会选择产生系统性偏差的风险很高。

背景知识第五项:世俗压力与认知偏差的结合,导致真实世界中“预算被拆散”的风险很高。预算编制和审查阶段集中体现为脱离“预算申请大排队”,直接损害社会选择和支出整合,也加剧了腐败与寻租的风险。每当大规模增加投资以刺激经济的机遇来临时,这类风险迅速增加。本文之所以特别强调为应对新冠疫情而扩大支出、债务和赤字是必要的和合理的,但其有效性不取决于规模、而取决于预算过程的社会选择和支出整合,主要原因也在这里。在此意义上,新冠疫情提供了重新审视预算制度内在缺陷的契机,以及推动更好的改革议程的契机。

背景知识第六项:促进预算选择和支出整合涉及许多具体改革事项,大致需要3-5年才能成功。明显的是:预算程序必须被作为决策程序发挥作用,以确保政策决策与支出决定能够结合在一起,避免“东一块、西一块”的支离破碎。目前依然规模大、类别多的法定支出、专款专用和基数法系统地损害了预算程序的决策功能和支出整合功能,导致预算程序被矮化为“会计核算程序”——决策功能与支出整合功能被边缘化。由此可知,为充分激发预算促进治理的巨大潜能,在最大改革红利所在的方向上集中力量推动新的改革议程,实为当务之急。

本文为网易研究局独家稿件,不构成投资决策。

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