“全民发钱”在中国：“五险一金”退税可行吗？

（原标题：“全民发钱”在中国：“五险一金”退税可行吗）

近日，全国政协委员、中华全国律协副会长朱征夫提议中央政府向每个公民发放定额疫情补贴2000元，以扶助民众走出困境，扩大市场需求，激励企业生产供给，促进经济企稳回升。

诚然，自疫情暴发以来，世界范围内经济波动剧烈，能源价格持续走低，全球市场需求一路低迷，社会生产秩序依然紊乱，企业复工复产艰难，特别是外贸加工型行业增长乏力，相关产品滞销严重，受此冲击，就业岗位增加缓慢，中低收入群体生活堪忧。有鉴于此，各国政府纷纷出台诸多政策措施，以降低疫情对本国经济运行的冲击，扶持国内企业及居民家庭，共渡难关。其中，对居民个人及其家庭发放现金这一项救助举措，尤为显眼，也受到当地民众的普遍青睐。

以美国为例，2020年3月27日，特朗普签署了由参众两院一致通过的《新冠病毒救助、救济和经济安全法》（简称CARES Act）。在该法案第一章第二节第二部分“2020 recovery rebates for individuals”，即“面向个人的2020复苏性退税”。这一条款的大意是，居民个人可以享有最多达1200美元的退税额度，与此同时，儿童可以领取500美元。但居民个人的退税额度，并非一成不变，而是随着2018年个人所得税所申报的总收入数额增加而下降，比如居民个人以未婚单身身份申报的情况下，若年收入在75000美元以下，可以全额享有1200美元退税，若年收入在99000美元以上，则退税金额为零，若年收入在75000-99000美元之间，年收入每提高100美元，则退税额减少5美元。

由此可见，所谓的“全民发钱”计划，并非表面上所理解的对本国居民及其家庭“一刀切”式的现金补助，而是建立在纳税人个税申报信息系统基础之上有所侧重的税收返还，其主要体现在以下两个方面：

一方面，反映出民众与政府之间的契约关系。特别是以个人所得税等直接税为主体的税收收入结构，决定着这一府民约束是强有力且可执行的。民众受疫情影响而面临收入减少、生活水平降低等棘手问题，政府有责任从民众既往的直接税收贡献中拿出一部分给予救助，以兑现其征税承诺。

另一方面，能够确保税收返还的公平性。受疫情冲击最为明显的是抵抗风险能力最为薄弱的低收入群体，因此民众所享受退税金额的多少，也必然依据其既往个人所得税申报总收入的高低，避免出现“不患寡而患不均”问题，以使得政府从纳税人筹集来的有限税款，能够直接、重点、务实地发放给真正需要的民众及其家庭，实现税收返还的政策目标。

当前，我国疫情防控已取得阶段性成效，但是经济不可避免地受到影响，部分居民家庭收入减少。针对抗风险能力较弱的中低收入群体，进行现金救助确有其必要性。然而， “全民发钱”计划，在我国存在先天不足。

其一，税收返还的资金来源条件欠缺。长期以来，我国税制结构是以企业间接税为主体，居民家庭直接税贡献占比较小，且近似于无。即使是占家庭收入比重最大的工资薪金所得，其每月缴纳的个人所得税也多由企业作为扣缴义务人来代扣代缴，居民个体几乎难以形成直观的纳税意识及观念，导致税收返还的针对性缺失，而此时民众的现金救助愿望，也无异于一厢情愿。

其二，居民纳税申报收入信息不足。目前来说，我国个人所得税纳税信息系统尚不健全，针对居民个人综合所得的个税汇算清缴尚处于首次试验阶段，以家庭为单位的个税申报机制还未建立，中低收入群体难以有效准确识别，此种状况下，即使政府为民众发放现金，其公平性难以保障，引发新的分配不均，违背政策实施的初衷。

那么，除了建立在个人所得税收入申报基础上的税收返还之外，难道就别无他策了吗？笔者认为， 仅针对企业职工及其家庭的救助来说，居民“五险一金”的返还方案，值得探索与尝试。

第一，“五险一金”承担天然的居民救助责任。“五险一金”在我国一般是指依照《劳动合同法》《社会保险法》及其实施细则，以及《住房公积金管理条例》等相关法律法规，由企业雇主及雇员，以职工工资总额为基准，分别按照一定比例缴纳的养老、医疗、失业、工伤、生育（简称“五险”）以及住房公积金（简称“一金”）。以“五险一金”为代表的社会保险制度的设立初衷便是为保障居民自身的社会保障权，即居民个人和家庭在经历疾病、工伤、失业、生育和老年时期等状况下，能够维持一定收入而获得的政府各项补助。为换取政府对等的补助份额，居民个人及所在的企业须让渡社会保障税，也就是“五险一金”。

第二，“五险一金”具有责有攸归的对应关系，且明显类似直接税属性。尽管学界往往将“五险一金”认定为政府收费，其义务承担人为企业（雇主）及其职工（雇员），参保人履行相关义务，并付出相应成本，方能享受对应的权利，概括来说是“有缴有得，多缴多得，长缴多得”，其税收返还的激励性相当明显。随着2018年社会保险征收由社保部门统一划归为税务部门，“五险一金”征收强度进一步凸显，加之在征收比例调整、预算、央地划分等方面的法治化程度不断提升，其税收性质也逐渐显现出来。总体上，“五险一金”中的“五险”，类似国际上通用的社会保障税（亦称工薪税），属于职工及企业所负担的制度性交易成本，在我国已成为仅次于增值税收入的第一大直接税。

第三，“五险一金”征缴信息系统日趋完善。参考国家统计局公布的《2019年国民经济和社会发展统计公报》及住建部等部委发布的《全国住房公积金2018年年度报告》，在2019年末，我国城镇职工养老、医疗、失业、工伤、生育等保险参保人数分别达到4.34亿、3.29亿、2.05亿、2.54亿、2.14亿， 2018年全国住房公积金实缴职工人数也达到1.44亿。此外，我国社会保障卡持有人数在2019年底也超过13亿，覆盖93%以上人口，此卡所含有职工“五险”参保基数、时间、金额等数据，可以为职工“五险一金”的部分返还提供支撑。

不可否认， 在推进职工“五险一金”部分返还方案过程中，我国“五险一金”制度中的相关设置依然存在掣肘，亟待在如下层面着手改进。

首先，简化失业金领取审批程序，保障失业群体保险待遇。当前及今后一段时间，城镇职工失业问题或将频发，企业及职工先期缴纳的失业保险，需要适时充分发挥其功能。失业人员在依规领取失业金时，社会保险经办机构的审批程序应予以简化，并尽可能采用网络化操作，提升经办机构服务意识及水平，便利失业群体及时享受失业保险福利。

其次，放宽住房公积金提取标准，落实职工应有权益。消费恒久增长的动力，在于居民可支配收入的不断提高。当前，城市居民工资收入受疫情影响出现不同程度的降低，这对于消费的负面作用不可忽视。因此，作为强制性储蓄的住房公积金，经办部门应采取较为灵活的提取标准，尊重住房公积金个人所有者的使用意愿，可选择这一远期住房类储蓄变为当前消费类现金，为城市消费需求的持续迸发，提供源头活水。

再次，打通医疗、养老保险与住房公积金之间的个人账户，以调剂余缺。不同人群对医疗、养老、住房等方面的效用不同，所匹配的资金也应该有所差异，但是，各类型社会保险及住房公积金被分割管制，放置于相应账户，彼此间不能互通有无，导致居民个人相应保险账户资金或沉淀严重或所剩无几。因此，尝试整合闲散在各保险个人账户金额，参保人根据个人需求自行配置相应账户资金，这不仅有利于“五险一金”使用效率的提高，而且有助于参保人权益的保障。

最后，逐步放开户籍管理，代之以居民“五险一金”及个税申报信息为依托的社会保障卡。在我国，“五险一金”及个税是居民与政府互动过程中最为真切、直接的体现。合规、足额缴纳的“五险一金”及个税，是居民享受当地公共服务及产品的前提条件，也是政府提供公共产品及服务的责任所在。“五险一金”及个税申报、缴纳信息，也就当然成了地方乃至国家治理体系的重要组成。因此，公共部门有必要提高此类缴税信息的电子化水平，特别是扩充社会保障卡的户籍管理职能，实现全国范围内便捷有效的转移、续接，为纳税人及参保人享受区域内的公共产品及服务提供方便。

（作者臧建文为河北金融学院教师，经济学博士）