（原标题：疫情后都市圈补短板：人口、户籍和土地）
新冠肺炎疫情让大家在潜移默化中重新审视和思考城市的发展模式和综合管理水平，疫情暴露了都市圈的哪些短板？大城市还应当继续聚集人口吗？后疫情时代，大城市发展的想象空间在哪里？
就上述话题，经济观察报邀请到上海交通大学特聘教授、中国发展研究院的执行院长陆铭做了专题分享，以下内容据陆铭分享整理。
人口密度与疫情
疫情期间，产生了一些对大城市的质疑，特别是原来比较主张发展农村和中小城市的学者在质疑大城市的人口密度。
有一些问题我认为需要厘清。
首先，我觉得把传染病的发生和人口规模、人口密度联系在一起，是没有科学依据的，事实上，有些疫情就发生在农村和小城市。
历史上大规模的传染病一直存在，从以前欧洲的鼠疫到现代美国的流感。尽管传染病一直没有离开过人类历史，但是城市化和大城市的发展从来没有停止过。
世界上一直存在着两个最基本的关于城市发展的经验性规律：第一，城市化水平不断提高；第二，人口进一步从小城市向大城市集中。哪怕是在已经完成城市化进程的发达国家，人口仍在向大城市集中。
有人可能说，教科书告诉我们有逆城市化。
如果要说人口离开大城市，在二战以后到70年代这段时间，纽约、伦敦这样的城市人口是有点减少的，但那是在特殊的历史条件下发生的。
主要有两个原因：一是当时欧美很多城市仍处在工业化阶段，大量的工作岗位是在城市的郊区。
第二个原因是交通基础设施的改善，包括汽车的普及，大家觉得住在城郊也没有关系。
但在80年代以后这30多年里，人口又重新向大城市集中，并且向大城市的中心城区集中，从这个意义上讲，到现在也没有逆城市化这件事情。
第二个观点讲到疾病传播，大家可能觉得疾病传播跟人口密度、人口流动有关。
第一，传播跟人口密度有没有关系？有，坦率讲关系不大。因为人口密度是指群聚意义上的密度。
哪怕你在农村地区，如果群居起来也会导致疾病传播。反过来讲，在大城市高人口密度地区，如果避免了群聚，其实也不会有传播。
韩国的疫情并不是爆发在首尔，意大利也不是以罗马为主，这些都说明，防控是最关键的，而不是城市平均的人口密度。
第二，关于人流，这次叠加春节导致疫情在全国扩散。要区分两种人口流动，一种是因为经济发展的需要，比如就业、求学、旅游，这种流动如果阻断，经济发展就没有了。
但是我们有将近3亿的流动人口，在他所居住和就业的城市，没有办法享受公共服务，产生了普遍的家庭分离状况，于是产生了一个巨大的人流，导致了疫情的传播。如果外来人口可以在就业地定居，并平等地享受公共服务，那么，春节期间的人流就可以大幅度地下降。
不是经济发展导致的人流，而是制度因素导致的相关人流。
如果大家还觉得人口规模、人口密度下降就能防范风险，我们不妨做一个简单的思维实验。
假设还有下一次疫情，我们不知道会发生在哪个城市，如果人口规模跟疫情有关，就得把全国的城市人口全部往下调，否则起不到防范风险的作用。
大家想，就算有一个政策能把全国的大城市人口全部调低20%，这是非常大的一个尺度了，像这次在武汉爆发的事情就能够减弱或者停止吗？相反，如果城市规模倒退20%，对经济发展和人民生活却会有极大的影响。所以不能把疫情的产生和传播简单地跟人口规模和人口密度挂钩。
人口密度与服务
接下来就是一个很大的问号了，疫情会不会改变城市发展的路径？或者说，为什么历史上不断地有疫情发生，但世界上各个国家的人口仍然在向城市移动，并且在向大城市移动？
为了解释这个问题，我们必须回到经济和社会发展最原初的动力，这就要讲到人性。
我问两个问题：第一，人的收入水平提高以后，是会更多消费服务，还是更少消费服务？答案很显然，更多消费服务。
第二个问题，当你更多消费服务的时候，是不是希望有更好的、更多样的服务？我想答案也非常简单，是。
也许个别的人会说不是，我是宅男，我们讲经济规律是基于绝大多数人的选择，只要绝大部分人收入水平提高，会消费更多的服务，并且他在意服务的质量和多样性，我们就得到关于趋势的判断了。
接下来就要讲服务的特性了，服务业有两大特性，第一是不可运输，第二是不可储藏。
比如说理个发，吃个饭，看歌剧话剧。怎么解决这个问题呢？就是高人口密度，人口密度高了，见面的成本就下降了。
相对农村来讲，城市有更高的人口密度，相对小城市来讲，大城市有更高的人口密度，再加上在大城市内部中心城区有更高的人口密度，于是人口就向着城市、大城市、大城市内部市中心方向集中，来满足对服务业的需求。
在大城市、特大城市，服务占比远远超过一般非大城市，从国际上看，人均GDP越高的国家服务业占比越高。
人要往城市走，往大城市走，才有利于推动服务业，这就容易知道问题出在哪儿了？我们此前的人口导向是不利于服务业发展的。
我们利用大众点评网看一下上海餐馆的分布，大部分是分布在外环以内，又集中在内环以内，打分高、种类丰富的餐馆也都在外环以内，而且越是内环以内的餐馆分数越高，种类越丰富。
不仅是以餐馆为代表的服务业如此，学校和医院也是如此。
我最近帮亚洲银行做了一个灯光数据，我们把夜晚的灯光连在一起的城市称之为都市圈，在中国，以广州为核心的都市圈，是真正比较好的连片发展的。我后面会讲到上海的情况。
我最近的研究里预测了未来中国（除港澳台以外）的人口空间分布，大概到2035年，15年后，京津、上海周围、广州、深圳，重庆几个大的人口聚集区。
这样的人口变化趋势一定会带来有些地方人口增长有些地方的人口减少，像华北、淮河地区、东北和西部地区，大量地区的人口是减少的，人口在往圆圈大的地方集中。
东京都市圈与长三角城市群
接下来要给大家讲中国目前的都市圈跟国际相比到底处在什么状态？
首先讲一个定义，什么叫都市圈，因为今天在中国往往把都市圈和城市群混为一谈。
城市群的定义是指一组城市结合成的一个区域，比如长三角叫城市群，粤港澳叫城市群。
都市圈是什么？都市圈是以核心大城市为中心，以轨道交通紧密连接周边中小城市的日通勤圈。
中国城市是太阳系，大城市周边是卫星城，通过高速公路和轨道交通联系在一起，但实际上中间有很多空的地方，往往是农田。原来城市规划喜欢搞组团化发展，用流行的话是防止城市的无序蔓延。
但是大家想一个很重要的问题，当城市群发展了以后，为了减少外围的通勤压力，提高通勤效率，是应该把人放在外围的小圈圈里？还是放在轨道交通沿线呢？既然人们是要向中心通勤的，应该尽量让他便捷嘛。
以东京、纽约为代表的城市，是八爪鱼形态，一方面城市扩张了，一方面通勤效率比较高。
我们来做一下国际对比。
东京都市圈有很多市，它的市尺度非常小，仅相当于我们的县和区，而在整个都市圈的范围内，50公里才到了图片左边的边界——山地，往南80公里的半径，基本上连片发展。
它的绿带有一些条状的，分布在轨道交通的中间狭长的地方。
目前上海的城市蔓延半径只有不到30公里，从人民广场到松江，也就30公里，这个距离拿到东京是什么概念？就从东京到横滨了。
上海市中心往外50公里已经跑到昆山，80公里已经到苏州市政府了，我们这边全是平原，而东京周围一大片都是山。
中国城市现在这种形态导致了中心城市和周边其他城区一体化是不够的，这些地方是哪儿呢？其实就是上海、北京、广州、深圳这些城市的郊区，与临近城市中间交界的地方，是未来投资和开发可以有想象力的地方。当然，这些地方是否可以边片开发，这取决于土地政策。
再来对比一下东京和上海的人口密度是怎么分布的？
东京的人口密度是从中间往边上沿轨道交通递减，而上海基本是集中在中间，到了外围有一些星星点点的地方，一体化程度远远不到东京的范围。
这里我特别要强调，上海外环以内的地方，只占上海面积的1/10左右，半径只有20—30公里，最远的地方到松江只有30公里，里面有大量的空地，有大家的想象空间在里面。
从人口方面看，很多人说上海人太多了，这涉及到一个口径的差异。上海的中心城区只有1200万人，东京都市圈1300多万人。上海加上周围紧邻的小城市共同组成的“都市圈”范围内，现在有3000万人，包括启东，而东京都市圈3700万人。
从土地方面看，有一个非常流行的观点是，上海的土地开发强度太高，而且现在各个地方都在讲自己的土地开发强度，甚至认为有一个30%的开发红线，坦率说，我没有找到土地开发强度“红线”的科学依据。
其实开发强度多高跟分母有关系。我做了一个对比，东京都市圈的开发强度是33%，需要特别说明的是，东京周边有很多山地。“上海都市圈”在大致相同的面积范围内的土地开发强度只有29%，并没有东京都市圈那么高，换句话讲，是可以增加土地供应的。
从基础设施看，有一个说法，上海是全世界轨道交通最长的城市，这是因为我们的“城市”面积相当于欧美大约20个城市。但是看一看东京都市圈的轨道交通图长什么样子，就会知道上海的轨道交通建设基本还局限在上海管辖范围内，远远没有辐射到都市圈范围。
都市圈与补短板
城市是什么？它是规模和密度，而这个规模和密度是为了生活质量，为了服务业的产业发展，尤其是知识和技术密集型、创新型行业的发展。
城市的发展趋势就是中心城市会大型化，在中国至少一线城市和一些准一线的城市要跟周边连线发展成都市圈。
我们应该怎么做呢？补短板。
今天在中心城市周围的地方，基础设施完全没有形成都市圈的概念，尤其是轨道交通，教育、医疗卫生更不要说了，现在大量中心城市还限制外来人口的孩子上学呢。
房子，房子也没造够，一方面，在大城市人口流入的过程中，住房还存在短缺，还在限制购买，另一方面，现在的廉租房、公租房没有完全覆盖到外来人口。
现在的城市在治理上还是面对户籍人口的治理，还没有面向常住人口治理，这都是我们未来的问题。
当我们去补短板的时候，是不是就会让城市的问题减少？问题减少了，城市是不是就强大了？所以，如果大城市补短板的话，会更加有利于城市的扩张和对外来人口的吸引力。
所以不是说因为城市有问题，我们要停止城市发展的步伐，而是恰恰因为它有问题，我们发现了，去补短板，补充基础设施、教育、医疗公共卫生、住房，城市的容量就会扩张。
政策解读
2019年8月26日，中央财经委员会第五次会议讲到要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区的比较优势，促进各类要素的合理流动和高效集聚。
提醒大家注意，要提升中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，这一点变化非常大，以前城市发展的思路是什么呢？就是测一个人口承载力，测出来一个数字，其实也没太多科学依据，然后就说人口要控制在这个数量。现在改过来了，说要增强经济发展优势区域的经济和人口的承载能力。怎么增加？给地，建基础设施，提供公共服务。
其他地方怎么办？在人口流出的地方，保障粮食安全、生态安全、边疆安全这样一些功能，然后再保障民生底线，促进基本公共服务均等化，在发展中营造平衡。
最近一个文件引起了热议，叫《推进生产要素市场化改革的指导意见》，如果大家把文件吃透，基本可以看到，高层决策者不会因为疫情中断之前改革的步伐。
我从中拎出两段来讲一下，一个是地，一个是人。
关于土地，是这样讲的，要完善土地管理体制，实施年度建设用地总量调控制度，增强土地管理灵活性。“推动土地计划指标更加合理化，城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责。并且探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。”
注意，在中央财经委员会第五次会议文件里讲的是“增强土地管理灵活性,使优势地区有更大发展空间。”
什么意思？缺地、缺指标的地方，可以从人口流出的地方调入或者买入建设用地指标来用，保证城市能够扩张。这一点对房地产、基础建设行业来说，意味着潜在的空间。
接下来一段跟户籍有关，讲到要深化户籍制度改革，“推动超大、特大城市调整完善积分落户政策”。在这次文件之前，每一次讲户籍制度改革先讲小城市怎么改，这次跳过中小城市，直接讲要推动超大、特大城市调整完善积分落户政策。
什么叫完善呢？未来以实际居住年限和社保缴纳年限为主要标准，一个代表居住，一个代表就业，言下之意，其他标准逐渐淡化直至取消。
最重要的一个积分标准就是教育，这个要淡化，这对农民工群体在居住和就业地落户非常重要。
这个问题为什么紧迫呢？在北京和上海的外来人口里，有接近一半是在城市已经生活5年的，超过20%已经生活10年，再不落户这些人也老了。
下一句又非常重要了，“探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认”。比如，我在南京住了两年，杭州住了三年，最后我落户想落在苏州，前面五年是要认的。“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。”
这是我前面讲的大城市要补短板。今天在个别超大城市仍然实行的比较严格的户籍制度政策，最多是一个缓冲，而不是永远的例外。
本文来源：经济观察报
作者：张雅楠
责任编辑：
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