疫情下的消费政策：增加社会性公共消费保障消费公平

作者|龙少波（清华大学中国经济思想与实践研究院研究员、新华社特约经济分析师、重庆大学公共经济与公共政策研究中心副主任）、厉克奥博（清华大学中国经济思想与实践研究院常务副院长）

3月27日召开的中央政治局会议强调，要扩大居民消费，合理增加公共消费。这是中央首次提及并要求增加公共消费，以稳定国内总体消费和释放消费潜力。新冠肺炎疫情爆发以来，国内消费需求受到较为严重的冲击。而全球疫情的扩散蔓延更是加剧了世界经济增长的不确定性，也大大增加了我国出口需求下降的外部风险。因此，国内消费就成为有效扩大内需和完成全年经济社会发展目标任务的重要保障之一。

提及消费，大家的关注点往往会集中在居民消费，而容易忽略消费的另一个重要组成部分——公共消费。总的来说，相比世界主要经济体，我国最终（总体）消费率偏低是一个不争的事实，其主要原因就是居民消费不足。当然，我国的公共消费率（公共消费占GDP的比重）也偏低，大约低于世界平均水平2个百分点，低于经合组织国家3个百分点，低于欧元区近6个百分点。但根据国家统计局数据，2018年我国的公共消费占最终消费的比重达到了27.5%，似乎并没有明显落后于世界平均水平。这其实是由于居民消费更大幅度地低于世界平均水平而造成的，这也是国家平时更加注重提升居民消费的原因。

然而，在疫情影响下，吸收就业人口比重最高的中小企业受到的冲击较大，无疑会对就业、居民收入增长以及与之紧密相关的居民消费造成不利影响。此时必须积极发掘公共消费在抗击疫情、提振消费以及保障社会公平等方面的独特潜力。在此过程中，必须要着力平衡好三大结构关系，即政府自身消费与社会性消费的关系，公共消费与居民消费的关系，以及公共消费与公共投资的关系。

一、公共消费能起到扩大总体消费和保障社会公平作用

公共消费是政府部门在社会性公共服务以及自身行政管理费用方面的支出，其主要目的是为居民提供基本的社会公共服务并维持政府机构的正常运转。公共消费的支付主体是政府部门，其资金主要来源于财政收入，但其消费主体则包括居民（社会性公共服务消费支出）和政府部门（行政管理费用消费支出）。例如，政府在疫情期间对患者医疗方面的支出就属于公共消费，平时对城市公交系统的补贴也属于公共消费。可见，公共消费包括居民社会性消费与政府自身消费两部分，而并非只是有些人所误解的“三公消费”或政府自身消费。公共消费对于扩大总体消费和保障社会公平起到重要的作用：

其一，公共消费与居民消费共同构成国内最终消费需求，对于扩大内需起重要作用。一是，最终（总体）消费需求由居民消费和公共消费两部分构成，公共消费的增加本身就能扩大总体消费。二是，公共消费对居民消费有明显的“挤入效应”，能起到带动居民消费的作用。具体来看，公共消费支出主要集中在社会公共服务方面，政府财政支出能够相应地减少居民在该方面的支出，从而促进居民消费潜力在其他领域的释放并引领消费升级，对居民消费产生“挤入效应”。相反，如若公共消费率过低，代表政府财政在医疗、教育、养老等方面的社会公共服务支出不足，使得居民所面临的未来不确定性支出风险上升并导致预防性储蓄增加，从而不利于居民消费潜力的释放和居民消费率的提升。

其二，公共消费保障基本的消费公平，对于维护社会公平起重要作用。公共消费支出主要体现在基本教育、医疗、社保、公共交通等方面，保障了居民的基本生存、生活和消费水平。经济社会快速发展会伴随着包括个人收入、财富、社会地位在内的一系列差距和不均等，甚至导致低等收入群体特别是困难群众在消费上的不平等，不利于社会的公平稳定。而公共消费在社会性公共服务方面的支出能够稳定基本服务价格，保障中低收入者的消费能力和基本生活质量。

二、疫情冲击下我国需要合理提升公共消费率

长期以来，我国的公共消费率一直低于全球平均以及主要国家的水平，在当前疫情冲击和国内总需求不足的情况下，更是应当把合理地提升公共消费率作为提振消费的重要抓手。

其一，中国的公共消费率明显低于世界平均水平，具有提升潜力。公共消费率是衡量公共消费合理与否的重要指标，一般以公共消费支出占GDP的比重来表示。20世纪70年代以来，全球的平均公共消费率水平维持在14.7%至17.9%之间，虽有小幅波动但总体呈现逐步上升的态势；欧元区的公共消费率高于世界平均水平，并在15.4%至21.8%之间震荡上升；同期经合组织国家（OECD）的平均公共消费率处于15.7%至19.2%之间的较高水平，也总体呈上升态势。但是，在1970-2018年期间，中国的公共消费率维持在11.1%-16.6%之间，明显低于同期全球、欧元区以及经合组织国家的平均水平。从最新数据来看，2018年全球平均公共消费率为16.9%，欧元区公共消费率为20.6%，经合组织国家平均公共消费率为17.7%，而中国的公共消费率仅为14.7%，明显低于全球以及主要经济区域水平。[1]

如若更细致地与世界主要国家相比较，中国的公共消费率也明显偏低。一般而言，经济发展水平越高、社会公共福利越好的国家，其公共消费率也较高，因为居民的社会公共服务主要是由国家的财政支出买单。例如，丹麦、瑞典、荷兰、冰岛、比利时和芬兰在2009-2018年的十年间的公共消费率分别为25.94%、25.87%、25.37%、24%、23.78%和23.78%，明显高于同期世界平均水平17.17%。而与美国（15.19%）、德国（19.62%）、英国（20.12%）、法国（23.86%）、日本（19.9%）、加拿大（21.07%）以及俄罗斯（18.27%）等主要国家相比，中国在2009-2018年十年间的平均公共消费率（13.73%）也偏低，同时也低于巴西（19.38%）和韩国（15.08%），仅高于印度（10.8%）。而目前中国和巴西的人均GDP均在1万美元左右，经济发展水平较为接近，但中国的公共消费率却比巴西低了5.65个百分点。可见，从与主要国家的对比来看，我国公共消费率水平也偏低并存在一定的提升空间。

其二，面对重大事件冲击更需提升公共消费率来加以应对。2009年国际金融危机期间，全球主要国家和地区均显著地提升了公共消费率，以作为扩大需求应对危机的重要举措之一。2009年全球以及主要地区的公共消费率在短期内均呈现出明显的上升趋势。具体来看，全球公共消费率从2007年（危机前）的16.3%上升至2009年的17.9%；欧元区的公共消费率从2007年的19.7%提升至2009年的21.8%；经合组织国家的公共消费率从2007年的17.4%提升至2009年的19.2%。而在2008年国际金融危机期间，我国财政支出的主要发力点主要侧重于公共投资，通过扩大公共投资带动了全社会固定投资增速的大幅提升，同时我国的公共消费率却从2007年的13.5%跌至13.2%，出现了率略微下降的现象。这也是在此轮应对新冠肺炎疫情的宏观经济政策调控中应该有所改进的地方。

其三，适当提升公共消费率可以促进消费公平。在新冠肺炎疫情的冲击下，停工停产使得居民的可支配收入在短期内受到了一定的影响，这对居民消费尤其是低等收入群体的消费产生了一定的不利冲击。而公共消费支出的增加可以通过几种方式增加居民消费，缓解疫情冲击可能加剧的消费不公平性。一是，以发放消费券的形式带动居民实际消费增加；二是，增加医疗保健方面的公共消费支出，弥补疫情冲击下大幅增加的医疗支出；三是，增加低等收入群体和困难收入群众的消费补贴，保证其基本生活消费水平以维持社会的消费公平。

因此，考虑到我国经济发展水平以及前期与全球平均水平的差异，在长期内我国需缓慢提升公共消费率；而在短期内，为应对疫情冲击带来的大幅增加的医疗等方面的支出，也需适当地增加公共消费以扩大总体消费。为此，可以考虑将2020年的公共消费率提升2个百分点至16.7%（接近世界平均水平），以应对疫情带来的不利冲击。这相当于需要增加2万亿政府财政支出作为提升居民社会公共服务的支出，减轻居民在社会公共服务消费上的支付压力，从而拉动居民在其他领域消费潜力的释放并加快消费升级。考虑到今年财政支出在公共投资方面的力度也会加大、财政收入增速大概率下降的情况，2020年我国财政赤字率应该需要突破3%，并发行特别国债弥补收支缺口。

三、疫后合理增加公共消费需平衡好三大结构性关系

作为公共政策，公共消费政策需要在确保政策公平的前提下再尽量兼顾效率。也就是说，在通过公共消费支出确保消费公平性的社会政策目标下，兼顾其提升财政支出效率和稳定经济发展的经济政策目标。因此，疫后的公共消费政策需合理地平衡好以下三大结构性关系：

其一，需平衡好公共消费中政府自身消费与社会性消费之间的关系。需调整公共消费支出结构，增加的公共消费应主要用于社会性消费而非政府自身消费。一是，增加的公共消费支出应主要用于医疗、社保、交通、教育、科研、文化、体育等社会公共服务方面。二是，社会性消费支出的合理性需体现在轻重缓急性、倾斜性和公平性方面。即公共消费要优先考虑医疗卫生支出、低收入和困难群众、受疫情冲击严重的区域以及中西部欠账较多的区域。而对于公共消费中的政府自身消费部分，则需继续按照中央要求保持紧约束，严格控制行政管理费用支出及“三公支出”，让公共消费支出最大幅度地流向社会性公共服务方面。

其二，需平衡好公共消费与居民消费的关系。需要明确的是，尽管适当增加公共消费对提高总体消费起着重要作用，但居民消费依然是最终消费的主体部分，总体消费率的提升最主要还是靠居民消费拉动。在重大疫情冲击下，居民的消费能力和消费信心在短期会受到一定程度的影响，而政府的公共消费支出行为在弥补总体消费不足的同时，还可以通过“挤入效应”起到提升消费信心、带动居民消费以及维护好消费公平的作用。但是，政府仍然需采取更多的政策措施来培育市场和重点促进居民消费需求释放。

其三，需平衡好公共消费与公共投资的关系。政府财政支出的两大方面为公共投资和公共消费。但从对经济的拉动的见效快慢以及投入产出效率来看，毫无疑问，公共投资要胜过公共消费。无论是以“铁公基”为代表的传统基建，还是5G、人工智能、工业互联网、物联网为代表的“新基建”，公共投资的乘数效应均比公共消费更为明显。这也是一旦遇到经济危机、金融危机等重大冲击时，政府优先考虑增加公共投资的主要原因，而且公共投资带来的基础设施的完善也能为未来长期的经济增长带来正外部效应。因此，在因疫情冲击而带来的全球供需同时萎缩的情况下，政府增加公共投资仍然是应对冲击的主要手段。但是，从人类社会生产的最终目的和社会公平性来看，公共消费可以在短期内为居民尤其是低收入群体提供最基本的、切身的生活保障，从而降低外部的不利冲击和维持生活消费的公平性。因此，需平衡好公共投资和公共消费之间的关系，在增加公共投资的同时，仍然要合理地增加公共消费。而对于公共投资，也是建议尽可能地向消费性投资倾斜，从而为未来居民消费潜力的释放打好基础。

[1] 目前世界银行WDI数据库关于消费的最新统计数据仅更新至2018年。