作者|周宏春（国务院发展研究中心研究员、网易研究局专栏作家）
新冠疫情，是新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，也是对我国治理体系的一次大考。审视危机状态下的居民健康、城市规划与建设等城市韧性，完善治理体系等话题，成为讨论的热点。
周宏春
一、城市的兴起及其功能的拓展
城市的产生和发展是一个历史的过程，是人类文明的重要组成部分，也反映了人类文明与社会进步。考古资料表明，世界最早的城市是位于约旦河注入死海北岸的古里乔，距今已有9000年左右的历史。古罗马城在顶峰时，人口总数达到80万～130万规模，800年之后才有城市超过这个规模。严格地说，那时的城市还不是真正意义上的现代城市。
城市的兴起，一种认识是出于防御的需要。“城”是为了防卫，并且用城墙等围起来的地域。“市”则是进行交易的场所。《管子·度地》说“内为之城，外为之廓”。《世本·作篇》记载：颛顼时“祝融作市”。颜师古注曰：“古未有市，若朝聚井汲，便将货物于井边货卖，曰市井。”“城”和“市”共同构成城市雏形。
工业化以来人口不断膨胀的城市，一度成为传染病肆虐的温床，也催生了现代公共卫生体系。1854年，人口超过百万的伦敦暴发霍乱，科学家约翰·斯诺首次用科学方法绘制了疫情地图，并锁定、拆除了传染源，从而使霍乱得到有效控制。换言之，现代公共卫生体系成为城市应对突发疫情、保障居民健康的至关重要的“铠甲”。
现代城市，是人口、资金、信息等生产力要素集聚地，是交通、供水、供气、供电、通讯等生命线工程集聚地；世界80%的国民生产总值、70%以上的劳动力在城市就业。高速发展的交通体系和互联网使城市系统内和系统间的连接更为广泛而复杂，要素流动性也得到了前所未有的加强。另一方面，城市是资源消耗和污染物排放集中地；如果公共服务赶不上需求增长将引发一系列矛盾，包括资源约束、交通拥挤、环境污染等“大城市病”。
在这样的背景下，生态城市、花园城市、森林城市、环境城市、智慧城市、韧性城市等一系列概念应运而生，目的是改善人居环境、实现城市的可持续发展。
二、韧性城市建设应将硬件和软件放在同等重要的位置
韧性城市是一座城市的个体、社区、机构、商业体或系统，在遭受持续的慢性压力或突然的灾害冲击下的生存、适应和发展能力。城市韧性体现在硬件和软件两方面。硬件主要是城市规划布局、功能分区、城市建筑和生命线工程等，软件包括数据库、日常运营和应急管理能力等。如果在巨大的自然灾害冲击面前城市难以抗拒，建设突发事件的应急体系则是城市可持续发展的必然选择。
从城市发展历史看，城市受到突发自然灾害的冲击而消亡，并非天方夜谭。意大利庞贝古城被火山灰埋在地下，城市以及其中的居民无一幸免。郑州、徐州等城市考古发现“城下有城”；1976年唐山地震、2008年汶川地震等，城市建筑不仅遭到损毁，也造成大量人员伤亡。即使技术进步和社会发展现代化了，人类也无力对抗巨大的自然灾害冲击。惟有认识自然，尊重自然规律，科学布局，增强城市韧性，才能实现城市可持续发展。
要从选址开始统筹谋划、未雨绸缪，做好设施、物资特别是人才储备；这是应对突发事件的必要前提。经历2003年“非典”后,我国加大了对疾病预防控制体系建设投入，公共卫生事业得到飞速进步；活跃在新冠疫情阻击战中的相关队伍，就是他们的缩影。
这次疫情，也暴露了城市治理总体上跟不上城市发展步伐，城市抵御冲击能力还不能满足现代化的要求，城市内部和城市间高频次、复杂化的人口流动成为应急管控的关键。
建设韧性城市、提高城市韧性，就要在受到冲击时快速化解、应对并重组，以“防-适-用”的响应机制加以应对：“防避”一些本来可以避免的灾害；“适应”无法防避的灾害并调整自身的状态将灾害的危害程度降低到最低限度；“利用”灾害发生的机会进行自身完善以便对未来灾害应对产生更强的抵抗力和适应力。
三、韧性城市建设重点与政策建议
城市韧性的构建具有系统性、长效性，须由被动的应急响应转变为主动的规划调控，在充分尊重城市系统演变规律前提下进行战略部署与应对。
1. 构建更富韧性的城市空间格局。
面对人口膨胀、交通拥堵、资源紧缺、垃圾围城、雾霾频发等问题，开展风险及应对能力的普查，建立系统完整的数据库，为城市韧性提升奠定基础。通过科学的规划布局，从基础设施、产业布局、生态环境、治理体系等各方面全方位增强城市韧性，全面提高城市响应能力、应变能力、抗压能力、恢复能力，实现由单一灾害分析向多灾种耦合评估转变，由单一专业、单一部门孤军作战向多专业、多部门、多元主体协同作战转变，建设充分彰显中国特色社会主义制度优势、拥有现代治理体系和治理能力的韧性城市。
应综合考虑现有行政区划、城市布局、人口规模及公共医疗资源分布情况，将地理边界限定的“人居空间”与“健康设施单元”组合起来，构成城乡“安全健康单元”；通过完善的整体布局和持续的功能运行，迅速适应和化解小型疫情及其带来的灾害；而面对大型疫情与各类灾害冲击时，以尽可能小的代价维护城市功能，实现城乡可持续运转。
2. 居民健康应成为新基建的重要导向。
从空间维度看，要实现全方位、全面覆盖、不留死角的治理。不能只考虑时间维度，还要考虑空间维度，横向到底，纵向到边。以群众满意为目标，不仅要建现代化的楼宇，更要关注下水道等看不见的城市“良心”；不仅要建硬件，更要关注软实力；不仅要建城，更要延伸到城郊和农村，实现城乡一体化，发展成为城市群。
要基于大数据、物联网等信息通讯技术，构建城市神经网络传感系统，以精准捕捉人流物流信息流等信息，接入信息互联、数据共享的智慧城市监测管理平台，并对城市多维空间尺度的风险进行趋势分析和研判，为疫情防控工作提供高效精准辅助支撑。
经历多轮的信息化建设，我国城市已有基础；要敏锐捕捉正显露的产业机遇，大力发展生物医药、医疗健康、数字经济、平台经济、互联网经济、智能制造等，在不断完善城市原有设施基础上，投资布局新基建，发展应急产业，增强技术自主可控度和供应链自给率。
2. 提升危机快速响应处置能力。
构建健全的应急管理体系，从资源保障、信息沟通、风险预警、应急协调、恢复重建等方面完善各层级联动机制，建设一体化城市运行管理平台，提升危机响应应急能力。
从时间维度看，要持之以恒，久久为功；功成不必在我，功成必定有我。立足当前，放眼长远；既不能只顾眼前不顾将来，不能单纯“头疼医头、脚疼医脚”，也不能只顾将来而忽视当前紧迫问题的解决。加强城中村改造，保护特色旧城，融传统与现代于一体，能让外来人、后来人看到城市的历史厚重。不忘初心，方得始终。要避免“拆东墙补西墙”，严格标准建成“百年大计”的“营盘”，不达目的誓不罢休。
从主体看，要坚持党的领导，多元主体，分工负责，协同治理，共享成果。以多样化方式创新社会治理体系，要从过去自上而下的单向管理转向多方互动的良性治理，以利于亿万人民群众参与的生动实践，真正让人民群众成为社会治理的最广参与者、最大受益者、最终评判者，寻求社会意愿和诉求的最大公约数，从而建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，不断满足人民日益增长的美好生活需要。
加快补齐公共卫生体系短板，提升全社会应对突发公共卫生事件能力，必须充分调动公共卫生专业力量，让公共卫生专业人才做好专业的事情。只有通过有组织的社会努力，完善治理结构、实现治理能力现代化，才能有效应对各种突发公共卫生事件，预防疾病、促进健康，减轻灾害冲击带来的人民生命财产损失，实现城市的可持续发展。
本文独家首发自网易研究局，不构成投资决策。
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