张国萍：关于中国公共卫生系统顶层治理和应急体系建设的思考

作者|张国萍（南开大学央视指数研究协同创新中心执行主任、中国管理现代化研究会公司治理专业委员会秘书长、哈佛大学和NBER研究员）

继SARS和MERS病毒后，新型冠状病毒（2019-nCov）入侵人类世界，成为全球突发公共卫生事件（PHEIC），对中国公共健康和医疗系统顶层治理设计（Public Health System Top-Level Governance）和应急系统建设提出了新的要求。疫情危机打破了人们更多地仅从个人重疾、医院救治和临床医学来关注健康和生命的认知局限，更驱动了对于面向整个人群、以分布为起点，传播统计特征显著，受到自然与社会环境制约的流行传染疾病、预防医学和公共卫生体系的认识思考。回顾危机整个触发传播链，探索问题和对策。

第一，应急预警和响应披露。一线医护人员基于实际患例，对病毒的感染力有更高的预测和即时敏感度。而我国公共卫生应急体系的触发信息传导机制和披露赋权机制缺乏，造成早期的预警和防控滞后。重大疫情和公共卫生危机事件的披露通常将面临触发期对疫情传播趋势的判断和社会感知对疫情控制有效性影响等综合因素，而无论病毒基因密码的破解，还是科学诊测技术的研发都需要对包含未知探索的逐步拨云见雾的进程，克服对公共卫生危机事件披露时机和方式的传统认知局限，审视和降低信息通达架构的系统风险，有可能获得不同国家和空间区域在预防和控制的阶段性差异优势的分享效应，不仅有助于把握控制疫情蔓延的最佳窗口期，还有利于提高共同评估和研判疫情的科学性，以实现防控策略的应激反应和调整改进。

第二，医学攻关和医疗防疫。中外医学科学家根据病毒基因组序列对比等研究揭示病毒侵入和发病原因，基因组序列分析显示了2019-nCov在某个时点进入人类患者并启动人际传播。国际病毒分类委员会（ICTV）通过预印本论文发布病毒分类命名SARS-CoV-2，这是基于现有研究，通过病毒分类群（virus taxa）命名表达了病毒和现存物种关系的一种认知。中国病毒专家则从生物学、流行病学和临床特征的差异性，以及高传染性、低致病性、季节重发性等可能的演变特征提出分类命名也许对今后的防控带来误导。无论是生物医学研究者对病原体和病毒宿主的不断循证，还是对完成基因变异的中间宿主的不断探寻，目前的基因组序列数据库呈现了人类冠状病毒起源于动物，而人们对自然界的野生动物和病毒未知宿主仍缺乏敬畏感和医学认知。另一方面，医疗防疫在疫情发生时期投入大，而疫前预防投入和防疫预案不足。根据财政部截至2020年2月14日的数据显示，仅各级财政安排的疫情防控补助资金超过900亿元，其中中央财政安排超过250亿元。而2018年公共医疗卫生经费支出占GDP 1.7%，约为医疗卫生费用总支出的30%，与这一指标超过60%的世界平均值相比，有很大的提高空间。

第三，公共卫生与健康数据科学和循证医学。基于2020年1月22日前数据分析显示，国内外研究团队给出基本传染数指标的不同预测值，有英美团队预测2019-nCov的基本再生率（R0）为3.6到4.0之间，有国内合作团队预测域值为4.71到6.47之间，WHO的预测则为1.4-2.5之间。包含这些数据在内的统计分析和随机对照实验表明，2019-nCov具有隐匿性，感染被确诊的比例低；感染率高，大约四分之三的传播须通过控制措施来阻止感染的增加。基于公共卫生与健康数据科学（Public Health Data Science）和循证医学（Evidence Based Medicine）的统计推断和随机实验分析为疫情的隔离和防控战略提供了有效依据。而国内研究在疫情初期因数据等各方面因素独立投入不足，结合医患经验和体验的系统化循证研究的积累和传播不足，此类研究对病毒传播和感染特性的初期预测和疫情后系统化评价需要强化。

第四，流程控疫和联合攻关。控制疫情流程包含了从诊断测试、病毒传播时间频率和路径、隔离方案、药物和疫苗以及诊治效果的新问题和解决方案。比如，2019-nCov因具有潜伏期较长、轻症感染者比例高，以及下呼吸道标本采样的诊测部位难度大等特征成为影响确诊的因素。通过病毒传播特征和频率的研究，预估病毒是否存在再次或定期侵袭的风险等。高质量智能诊测和治疗与预防技术的联合攻关，可适度解决大基数潜在患者的诊测、就诊、用药恢复和未来疫苗防疫。

第五，患者体验和分级管理。良好的患者体验和隔离方案，以及依据区分患者和区域特征的分级管理和分级诊疗，与疫情后的区域经济和社会发展存在相关，在城市社区防控的基础上，集中有限资源提高防疫和救助效度，有效消除疫情防控中的恐慌。社会组织碎片化程度较高一定程度上影响了协同效应的发挥和供给公共服务的效度。

总之，抗击新型冠状病毒（2019-nCov）的过程，呼唤从现代医院管理制度到中国公共健康和医疗系统的顶层治理设计与应急系统建设的推进。一是 建立 常设的国家危机管理和应急救助机构（National Emergency Management Agency），建设弹性架构的防御机制，接收交叉信息传导，形成危机救助大数据分享中心。公共卫生和健康网络矩阵需包涵政府专业部门人员、流行病和疾控专家、一线医护者与医疗组织负责人、生物医学科学家、公共卫生与健康数据分析师、生物医疗产业实业家、心理学家、经济治理专家和社会组织工作者等。二是 推进重大公共卫生和健康事件的 应急响应和披露赋权机制。打破垂直路径，强化公共卫生危机事件和疫情的交叉信息传导和共享机制，推进快速响应预警和多元交叉传导的披露机制。三是 推进 公共卫生与健康数据科学（Public Health Data Science）和循证医学（Evidence Based Medicine）学科建设和人才机制，建立大型随机对照实验的精准流行与传染病学研究和防控框架，逐渐培育和建设特色的公共卫生学院。推进循证医学（Evidence Based Medicine），系统总结和共享传播随机对照实验的证据，结合医生经验和患者意愿，将系统化评价的研究证据用于指导医学实践，提高公共卫生和医疗服务的诊疗质量和效率。四是 加强 实验室医学攻关和医疗组织防疫的软硬件建设，强化公共防疫预案，加大公共卫生防疫系统投入和保险模式建设。强化疫情防控全流程认知，识别疾病的环境和传播等危险因素，不断研究和阐明不同疾病的发病机制，提高疫情的前期预测预防机制；通过独立和国际合作推进高质量智能诊测的软硬件开发、诊治方案和药物疫苗的研发使用。五是 注重 患者体验和心理建设，实行分级管理，推进社会治理建设，防控疫情的传播和感染。提高人们长期化和常态化的防疫与公共卫生健康系统建设的认知力。推进政府、社会组织和市场组织间的专业分工化的治理模式，支持社会组织参与到公共服务供给，通过购买社会组织公共服务或者适度推进公共服务市场化，提高公共卫生重大突发应急体系的弹性和韧性，降低系统成本。

国家正全力投入疫情控制，历史上重大流行传染危机和疫情抗击过程，都包含了人类智慧累积共同探知未知世界并安全解析人类生命生存难题的过程，在地区和全球公共卫生与防疫体系逐步推进的今天，以更低的人类损失科学化地战胜2019-nCov也是全人类的共同宗旨。(课题支持：NSFC 71172216；TJGL19-008)

作者：张国萍，南开大学-央视指数研究协同创新中心执行主任，中国管理现代化研究会公司治理专业委员会秘书长，哈佛大学和NBER研究员，北京大学心理学博士后研究员（脑科学与神经认知科学）。中国管理科学学会金融科技研究院副院长、CCTV财经50指数专家委员会委员和公司治理专家、国务院国资委委托课题公司治理专家、MIT Universal Village学术委员会委员和IUVP联合发起人。翻译引进《向世界最好的医院学管理》、《精益医院》、《管理的完美处方:向世界顶级医疗机构学习领导力》等，出版重印60余次，累计用书超过300,000册。全国22个省市卫计委师资培训项目的指定教材，超过100家大型医院学习借鉴。中国医院管理专业硕士和研究人员的研究类工具书，中国医院院长、医疗组织治理高级研修班和医院改革的专业工具书。