专访吕红兵：注册制不会无限期过渡

（原标题：专访吕红兵：注册制不会无限期过渡，新法实施违法行为将大幅减少）

3月1日，新证券法正式生效。

自1998年出台至今，证券法历经三次修正、两次修订。此次修订后，新法规定股票发行实行注册制，核准制从法律层面正式退出历史舞台。同时，新证券法对提高违法成本、加大投资者保护做了全面约束。证监会主席易会满此前曾表示，这标志着“中国资本市场发展进入了一个新的历史阶段”。

新证券法授权国务院对注册制的具体范围、实施步骤进行规定。新法施行后，核准制与注册制并行过渡。过渡期会有多久？加大违法处罚后，如何新老划断？新证券法对资管行业统一监管有何效果？本轮修订有何遗憾？……

在中国证券市场成立三十周年、证券法修订生效实施之际，第一财经采访多位证券界、法学界学者及律师界代表，对上述问题进行了回答。

中华全国律师协会副会长、国浩律师事务所首席执行合伙人吕红兵

在接受第一财经记者专访时表示，这次证券法是大修、大改，所以新的内容、新的要点非常多，但最核心的应该体现在四个方面的调整，即证券范围、发行制度、投资者保护、法律责任。

他还表示，注册制有过渡期，将在全市场分步实施，就目前的情况来看，除了已经实施注册制的科创板，创业板试点注册制大概率一年之内可以看到，主板何时实施注册制，则要看科创板和创业板注册制的实施情况。

“全面实施注册制肯定是未来前进发展的方向，无非只是时间上的早晚问题，无限期过渡是不可能的。”吕红兵称，如果注册制的具体规则完善的快，市场对于注册制规则的执行和接受程度高，那么全面实施注册制的过渡期可能就是两年内，最多三年时间左右。

核心观点:

• 全面实施注册制最多三年

• 十八届发审委可能是最后一届

• 法不溯及既往，同时应“有利追溯”

• 高于资管新规，解决“多头监管”弊端

• 证券服务机构追责过于“严厉”，应承担“相应赔偿责任”，而非“连带赔偿责任”

三十而立，“立”在规则

第一财经：2020年是中国资本市场正式成立三十周年。如果说“三十而立”，你认为，资本市场的“立”体现在哪些方面？

吕红兵：孔子说“三十而立”，又说“立于礼”；“不知礼，无以立也。”可见，“立”是指孔子在这个时候做事合于礼，言行都很得当。我认为，中国资本市场的“三十而立”，应该“立”在规则，“立”在规范，即以拥有系统规则且运行规范为基本标志。

沪深交易所1990年先后成立，可以说2020年是中国资本市场正式成立三十周年。我本人1992年就在上海万国证券公司法律顾问室工作，可谓见证了资本市场30年的风风雨雨。记得1993年“宝延风波”的时候，我在一次研讨会上曾说过，“规则尚未健全，游戏已经开始”。

当然，规则不能凭空产生，规范也要有对象。市场本身不成熟，也不可能有系统的规则；市场运行也不可能规范。而目前我们说“立”，主要就在于规则的基础与规范的对象逐渐有了发展并一步一步走向成熟，而且资本市场在国民经济发展中的作用越来越重要，越来越不可或缺。

例如，多层次资本市场的建立，形成梯级，逐步完善；再如，具有相当数量、一定质量的上市公司群体；三是相对专业的证券服务机构，如证券公司、会计师事务所、资产评估师事务所、律师事务所；四是越来越成熟的法定证券市场监管机构。

而证券法律规范正涵盖了这些市场主体以及其运营、监管行为，并且使得这些主体和行为趋于规范，于是在此基础上，对这个市场而言才能说得上是“立”。

大修大改，四大核心

第一财经：3月1日，新《证券法》正式生效。证监会主席易会满曾称，新证券法“标志着中国资本市场发展进入了一个新的历史阶段”。你认为，“新”在哪？

吕红兵：任何一部法律都有一个逐步完善的过程，证券法当然也是如此。1998年证券法出台当天，时任全国人大常委会委员长李鹏同志就说，这是一个“阶段性”的法律。

到目前，证券法经过了三次修正、两次修订。证券法本次属于修订，是系统性的改、是大改。从这一角度来讲，当然应该具有新内容、新突破，标志着证券法治建设的新阶段，当然也标志着“中国资本市场发展进入了一个新的历史阶段”。

这种新，主要体现在四个方面。一是“证券”范围的新。将存托凭证明确规定为法定证券；将资产支持证券和资产管理产品写入证券法，授权国务院按照证券法的原则规定资产支持证券、资产管理产品发行、交易的管理办法。二是发行制度的新。新证券法对证券发行注册制作出规定，并对发行条件做出调整，淡化盈利约束，强调持续经营能力。三是投资者保护的新。不仅专章规定了投资者保护，明确了投资者分类，还明确了专业维权的投资者保护机构，并明确了先行赔付制度。此外，还明确了代表人诉讼制度。四是法律责任的新。例如，对于欺诈发行行为，从原来最高可处募集资金5%的罚款，提高至募集资金的一倍；对于上市公司信息披露违法行为，从原来最高可处以60万元罚款，提高至1000万元。

这次证券法是大修、大改，所以新的内容、新的要点非常多，但最核心的应该体现在上述四个方面。发行制度、投资者保护，本身就是证券市场的核心内容；调整对象、法律责任，本身也是一部法律最核心的内容。

过渡期2到3年，不会“无限期”

第一财经：新证券法废除了对核准制的规定，并给予一定过渡期，允许注册制在全市场分步实施。你认为，这个过渡期会持续多久？目前十八届发审委还在“服役”，这届发审委将以什么样的形式告别历史舞台？

吕红兵：注册制有过渡期，将在全市场分步实施。就目前的情况来看，除了已经实施注册制的科创板，创业板试点注册制应该是一年之内大概率可以看到的，再下一步就是在创业板全面实施注册制和在主板及中小板实施注册制。

主板何时实施注册制，要看科创板和创业板注册制的实施情况。在科创板实施注册制和创业板试点注册制的过程中，可以不断完善注册制的相关具体规则，及时总结、及时调整。如果注册制的具体规则完善的快，市场对于注册制规则的执行和接受程度高，那么全面实施注册制的过渡期可能就是两年内，最多三年时间左右。

目前我们看到证券法已经修改并予施行，监管层是在扎扎实实稳步推进注册制，中国资本市场也是在实实在在的发展，全面实施注册制肯定是未来前进发展的方向，无非只是时间上的早晚问题，无限期过渡是不可能的。依证券法第九条规定：“证券发行注册制的具体范围、实施步骤，由国务院规定。”

按照证监会的相关规定，发审委一届的任期是一年，十八届发审委按理已经到期，但目前正是核准制到注册制的过渡期，有经验的发审委员发挥作用显然是有助于顺利过渡的。再者2019年底，证监会又进行了十八届发审委的增补工作，增补后的十八届发审委可以认为是老的延续，实际上也可以视为一届新的发审委。如果核准制到注册制的过渡顺利，过渡期短，如一年左右不超过两年，则十八届发审委可能会工作至注册制全面实施，成为核准制的最后一届发审委。如果过渡期较长超过两年的话，也可能会有十九届发审委。

配套规则亟待出台

第一财经：新证券法实施后，还需要监管层出台规章制度予以承接。如果出现“新法生效、配套未至”的情况，怎么办？

吕红兵：目前来看，“在上海证券交易所设立科创板并试点注册制”取得了良好效果。一方面证券发行审核效率提高，另外一方面上市公司以及中介服务机构诚信度、规范性及勤勉尽责大大加强。以上形成的可复制、可推广的经验，推而及之整个资本市场，本身就是资本市场改革发展题中应有之意。

当然，正因为是试点、试行，配套法规与政策不全面、不协调、不系统亦属正常，注册制本身有单兵突进之意；而且许多政策与规则，都是以证监会的规章、证券交易所自律性规范文件的方式表达，其规则强制力显然比法律规范要弱。

而本次证券法的修订，则从系统性、整体性的角度出发，将对注册制改革以及资本市场健康稳定发展起到全面推进、整体配套的作用，一定会使得注册制作为一种市场制度和法律制度的效应、效益与效果充分展示与显现，形成所谓“健康生态”。

也正因为如此，本证券法修订后相关配套法规，应在证券法的统领下尽快出台，早日施行。

第一财经：你认为，哪些方面的配套措施亟待推出？

吕红兵：我认为以下配套法规与规章制度是需要尽快出台的。

例如，证券法第九条，“证券发行注册制的具体范围、实施步骤由国务院规定”。

应系统总结上海证券交易所设立科创版并试点注册制的实践，进一步完善注册制的相关制度、配套机制，在此基础上对实行注册制的具体范围、实施步骤做出后续明确的规定。

再如，第三十七条第二款有关“其他全国性证券交易场所、按照国务院规定设立的区域性股权市场”，其相关主体定位、挂牌机制、交易制度、交易监管、投资人适当性要求、转板与摘牌制度等，应当做出法律效力层次更高的规定，以尽快形成系统的多层次资本市场的架构体系。

又如，第六章“投资者保护”的规定，总体还是比较全面和详尽的，但具体的机制和制度，应该尽快以配套法规的形式，做出更加细化、有针对性的规定，如涉及专业投资者的标准、投资者保护机构法律地位与权利义务、先行赔付制度相关主体责任与担责程序等；在此过程中，证券法规与诉讼法律、最高人民法院司法解释相对接、互协调非常关键，如涉及有关代表人诉讼制度的完善以及对资本市场的针对性规定等。

另外，随着中国外向型经济的发展以及资本市场日益增长的国际影响力，要特别注重境内外资本市场的互动与对接的相关法律制度建设。

例如证券法第二条第四款规定的“在中华人民共和国境外的证券发行和交易活动，扰乱中华人民共和国境内市场秩序，损害境内投资者合法权益的，依照本法有关规定处理并追究法律责任。”以及第二百二十四条规定的“境内企业直接或者间接到境外发行证券或者将其证券在境外上市交易，应当符合国务院的有关规定。”

第二百二十五条规定的“境内公司股票以外币认购和交易的，具体办法由国务院另行规定。”等相关内容，都应尽快结合目前资本市场发展最新形势，从法规层面做出修改完善或明确规定。

另外，新证券法扩大了证券的范围，将存托凭证明确规定为法定证券，将资产支持证券和资产管理产品写入证券法，授权国务院按照证券法的原则规定资产支持证券、资产管理产品发行、交易的管理办法。

预计违法大幅减少

第一财经：新证券法的一大特点是大幅提高违法违规成本。目前正值上市公司年报披露季，往年此时也是上市公司信息披露违法违规的高发期。你认为，新证券法实施，将有何效果？

吕红兵：证券法第五章专章规定了“信息披露”，从正常的法律效果而言，今后信息披露违法情形应该会大幅度减少。

首先，法律责任的体系化。若违反证券法规定的信息披露义务，不仅要承担行政责任、民事责任，甚至还有刑事责任。其中，民事责任的追究充分体现了作为市场主体的一个个投资人的追究、追偿、起诉功能，实现“天网恢恢，疏而不漏”的目标。当然，国家作为追责主体的刑事责任的追究亦不可或缺，第二百一十九条就明确规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

其次，行政责任大幅加重。例如罚款、市场禁入等等，前面已提及，这是证券法本次修订的新意所在。第三，追责方式和程序更加严密。例如投资人保护制度，特别是注重投资者保护机构的职责和功能的发挥、代表人诉讼制度的充分运用。第四，中介机构责任加重，把关作用将得以充分体现。第一百六十三条和第二百一十三条都做了严格规定。

法律规范重要的功能在于发挥引领性和威慑力。通过证券法的这些规定，让每一个市场主体都明确自己的权利、义务与责任，特别是明确违反义务后法律责任的承担。因此，大家都能够依法行事，直至达到一种“从心所欲，而不逾矩”的境界，这就应该是法律规范的最大效果。

完善自律与他律

第一财经：去年以来，证监会将此前收紧的多项业务规则予以放松，比如，允许创业板借壳上市，放松再融资政策、给予定价和减持方面更有弹性的空间。对此有市场人士担忧，会导致利益输送等不公平交易的出现。你认为呢？

吕红兵：应该说，这些举措都是市场化的体现，上市公司、中介服务机构等市场主体还是欢迎的，投资者也比较认可。

在一个比较市场化的环境里面，虽然不可能完全杜绝利益输送等不公平交易的情况出现，但可以促使交易主体内在的自律性以及法律责任的外部强制性的形成并完善，而证券法治建设的功能正在这里。本次证券法的修订与施行也正是有针对性地推进这些问题的解决。中国的资本市场只能在发展中解决问题，而不能因噎废食，甚至水至清则无鱼。

资本市场的活力在于效率，但长久的发展则取决于规范。一个效率和规范的资本市场，才能使资本市场既充满活力又可持续发展。很难说当前的市场环境和两三年前发生了明显变化，但本次证券法修订与施行后，我个人的理解，应该会有明显的改善。

市场的发展，从自律、他律、法律的过程分析，始终是一个“魔高一尺，道高一丈”、“道高一尺，魔高一丈”的博弈过程。就像前面所讲到的，经过30年的发展，如此“而立”之际、进入“新阶段”之时，我们对未来前景还是应该充满信心的。也正因为如此，才会有今后的“不惑”、“知天命”、“耳顺”、“从心所欲不逾矩”。

这个判断正是基于：法律规范体系的进一步完善，市场发展本身的多层次与互补性，市场主体责任的进一步加强，投资者队伍的进一步成熟，市场监管机构的进一步专业等等。

如此新老划断

第一财经：新证券法生效，对当前已经被立案调查的公司、已被行政处罚的公司、正在审理中的违法违规案件，以及投资者正在走法律程序索赔的案件，有何影响？法院及律师执业层面，将如何“新老划断”？

吕红兵：这是一个非常专业的法律适用问题。

从新老划断的角度来说，新证券法自2020年3月1日起施行。根据法不溯及既往的基本原则，于2020年3月1日前已被立案调查的公司，则应继续立案调查程序，如果依据新证券法的规定，其没有达到立案调查的标准，则根据“有利追溯”的规则，立案应予以撤销；如果立案调查已经结束，尚未进行行政处罚的，则行政处罚原则亦应按照此前的证券法的规定进行，但若新证券法认为不应处罚的，则可适用新证券法的规定不给予处罚；针对已被行政处罚的公司，因行政处罚程序已结束，则行政处罚一般不应因新法规定而重来。

同时，根据《立法法》第九十三条的规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。因此，针对正在审理中的违法违规案件以及投资者正在走法律程序索赔的案件，一般应遵循“法不溯及既往”的原则，但如果新证券法的规定为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定应予以适用。而且，对于诉争的问题，如果此前的证券法规没有明确规定的，但新证券法予以了明确规定时，则可参照适用新证券法。

高于资管新规，解决“多头监管”弊端

第一财经：新证券法对资管行业统一监管有何影响？

吕红兵：此前由于缺乏顶层设计，横向统一监管大资管行业存在困难。此次，新证券法将存托凭证明确规定为法定证券，并将资产支持证券和资产管理产品写入证券法，同时授权国务院围绕强制信息披露和反欺诈等投资者保护手段，对前述两类业务作出专门规定。

一方面确认了资管产品的证券属性，预示着资管产品的未来法律关系将更为明晰，资管行业将迎来统一的行业法。另一方面，本次修订有利于消除对资管产品的监管真空，完善资管行业的法律框架体系。

在实践中，各金融监管部门分业监管，导致监管标准不一，存在监管真空和套利空间。2018年由中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局联合印发的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（即《资管新规》），虽然彰显了统一监管的理念，但其法律位阶还是属于较低的。

本次证券法的修订从顶层设计角度将资管产品纳入证券范围，有利于统一监管标准，从根本上解决多头监管的弊端，从而消除监管真空和由于监管标准不一致而产生的监管套利，形成更为公平的竞争环境。

两个“遗憾”

第一财经：证券法修订是动态进行的，这一次修法，你认为有没有遗憾？后续刑法修订，将从哪些方面做好承接？

吕红兵：立法是一门科学，也是一门艺术，从这角度来讲，这是一定会有“遗憾”的一项工作。同时法律又是调整社会关系、反映经济基础的，因此又需要与时俱进，肯定具有“阶段性”特点。对于一部法律的遗憾之处，当然是仁者见仁、智者见智。

从作为一名律师、一名法律工作者的角度来讲，我觉得有两个方面还是应该在未来修法当中应特别关注并予以解决的。

一个就是证券服务机构的法律责任问题。

证券法第163条规定：“证券服务机构为证券的发行、上市、交易等证券业务活动制作、出具审计报告及其他鉴证报告、资产评估报告、财务顾问报告、资信评级报告或者法律意见书等文件，应当勤勉尽责，对所依据的文件资料内容的真实性、准确性、完整性进行核查和验证。其制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，给他人造成损失的，应当与委托人承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外。”该规定要求证券服务机构“应当”与委托人承担“连带赔偿责任”，虽然后面又加了“但是能够证明自己没有过错的除外”，但仍然过于“严厉”。

应该说，目前这个规定从法理上来说还是值得探讨的。证券服务机构，尤其是会计师、律师，提供的是专业性的、中介性的服务，如果没有做到勤勉尽责，也就是说确有过错的情况之下，应该承担“相应赔偿责任”，但不应该是“连带赔偿责任”。过去证券法就是这样“连带赔偿责任”的内容，在本次修法当中法律界人士多次提出修正，但仍然维持了现状。虽然在目前资本市场不尽规范和完善的情况下，强调证券服务机构的责任无可厚非，但无论如何应该尊重证券服务机构的服务性质、中介性质这一基本原则、常规原理，而不应打破权利与责任的平衡。

另外一个就是有关代表人进行诉讼的制度。

目前的规定没有运用集团诉讼基本的、完整的内容，其实在这方面还可以更进一步。证监会《关于在上海证券交易所设立科创板并试点注册制的实施意见》、最高人民法院《关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》等相关政策文件中都提到要建立与科创板、注册制相适应的证券民事诉讼法律制度。证券集团诉讼制度恰恰符合上述各项政策的本质精神和具体要求，其充分维护投资者合法权益的制度设计，可以在推动与科创板和注册制相适应的民事诉讼法律制度上有所建树。

证券集团诉讼制度的设计核心或者共同点在：一是启动制约机制（受案范围限制及集团诉讼成立审查等）；二是正当程序机制（首席原告和集团律师的选任机制、防止职业原告和滥诉机制、声明退出机制等）；三是激励机制（费用承担和律师的酬金制度等）；四是赔偿分配机制（赔偿责任的明确以及和解方案、分配方案的确定等）。在接下来的证券法进一步修订以及民事诉讼法律的完善中，应当进一步借鉴和吸收。

此外，新的证券法施行后，接下来需要刑法作出进一步的响应与对接。我国对刑法的修改完善采用“修正案”的方式，刑法修正案目前已经到了第十。随着证券法的修订，相应的刑法修正案以及刑事诉讼法的修订，也应该正常进行，形成证券法律制度的体系化，切实发挥对资本市场的规范与推进发展功能。