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全面开放油气勘采:民企外企终获上游“国民待遇”

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1月9日上午,自然资源部举行新闻发布会,发布了《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见》(下称《意见》)。其中的一项重大改革,是我国将全面开放油气勘查开采市场,允许民企、外资企业等社会各界资本进入油气勘探开发领域。

这是全年原油产量排名全球第八的石油大国,在其石油工业发展史上首次实现了全产业链的全面开放。至此,无论是民营企业还是外资企业,都可以在中国石油全产业链上的任意环节,实现与国有企业同样的竞争地位。

依据自然资源部,只要在中华人民共和国境内注册,净资产不低于3亿元人民币的内外资公司,均有资格按照规定取得油气矿业权;企业从事油气勘查开采应符合安全、环保等资质要求和规定,并具有相应的油气勘查开采技术能力。

“这次全面放开了油气勘查和开采的市场准入,包括探矿权采矿权,改变了过去主要由几家国有公司专营的这种局面。”自然资源部矿业权管理司司长姚华军表示。

一位不愿具名的民营油气企业人士向21世纪经济报道记者表示,对于这次的改革“非常振奋”。“这是一个非常了不起的事情,我们在业内呼吁了很多年,终于能够实现和国有企业一样的‘国民待遇’。”他说。

荷兰皇家壳牌则向记者回应称,在上游领域的进一步开放令人鼓舞,意味着在中国相关领域开展投资有更多的机会和选择。“壳牌非常重视与中方伙伴的合作关系,也将继续致力于将我们的先进技术和专业能力带给我们的合作伙伴和客户。”

矿业权如何开放?

在《意见》中,对于协议出让方式的限制,和对竞争性出让的规定,是这一新政的最大亮点。

《意见》规定,地方自然资源主管部门协议出让矿业权须征求同级地方人民政府意见,需自然资源部协议出让的矿业权应先征求省级人民政府意见。已设采矿权深部或上部需要协议出让的探矿权采矿权除外。

《意见》规定了竞争性出让的三种方式。以招标方式出让的,依据招标条件,综合择优确定中标人。以拍卖方式出让的,应价最高且不低于底价的竞买人为竞得人;以挂牌方式出让的,报价最高且不低于底价者为竞得人,只有一个竞买人报价且不低于底价的,挂牌成交。

同时,继续推进油气探矿权竞争出让试点。在全国范围内探索以《意见》附件所列的出让收益市场基准价确定的价格等作为油气探矿权竞争出让起始价,开展油气探矿权竞争出让试点,探索积累实践经验,稳步推进油气勘查开采管理改革。

一直以来,我国的油气勘探开发权都是以协议出让方式为绝对主流,“三桶油”对于一个区块进行初步评估之后,直接向有关部门进行登记获得权益。相比竞争性出让,这一方式并不需要在前期付出太多的费用,同时存续期较长,风险相当低。

而竞争性出让方面,则需要相对较高的门槛。以新疆自治区第二轮油气区块探矿权招标为例,申能股份以14.9067亿元竞得柯坪南区块;新疆能源(集团)以3.8084亿元竞得温宿西区块;温宿区块由中曼石油以8.6687亿元竞得。

其中,中曼石油是一家民营企业,注册资本为4亿元,上述中标金额是其注册资本的两倍还多,足见入局门槛之高。值得一提的是,此次公开招标的仅为探矿权,探明后的采矿权并未作出相应规定。

后续的勘探开发方面,同样要求企业拥有强大的资金实力。即便石油工业发展已有百余年,在一个区块上打上数口甚至十数口探井未找到一滴石油仍是行业的普遍现象,对于资金实力雄厚的“三桶油”来说,这些资金可能无足轻重;但对于民营企业来说,就是非常大的风险。

这种风险甚至对于外资油气巨头来说都难以承受。2018年和2019年,壳牌和BP相继退出了他们与中石油合作的、位于四川省的页岩油气区块。尽管并未披露原因,但业内人士均认为,和相关地区高昂的勘探开发成本有关。

“竞争性出让的核心,就是风险相对后置,”一位业内人士告诉记者,“后续如果希望鼓励民营企业和外资企业入局,还是需要在降低风险和门槛方面进行一系列的制度探索。”

而此次《意见》中规定的勘探开采权合一,就是一个不错的开始。

如何激活中国油气市场

《意见》规定,根据油气不同于非油气矿产的勘查开采技术特点,针对多年存在的问题,油气矿业权实行探采合一制度。

油气探矿权人发现可供开采的油气资源的,在报告有登记权限的自然资源主管部门后即可进行开采。进行开采的油气矿产资源探矿权人应当在5年内签订采矿权出让合同,依法办理采矿权登记。

这意味着拥有探矿权的企业,同样拥有了采矿权的保障,降低了在勘探过程中所承受的风险。“下一步,改革的方向需要在采矿权方面着手,将已经确定资源量但开发技术难度较大的区块拿出来在市场上进行招拍挂。”上述业内人士向记者建议。

但是,一个相对悲观的事实是:中国所有的优质含油气盆地,都掌握在三桶油手里。即便《意见》顺利实施,初期拿出的区块的资源吸引力也相对有限,若要进一步激活市场潜力,存量区块的改革势在必行。

据悉,在三桶油内部存在着部分已经明确,但是因种种原因难以动用的区块,对于这类区块,以中石油为例,已经开始进行了内部的矿权流转,让一些已经到开发末期的油田公司接手,但因为这类资源量并不在少数,目前的开发进度并不快。

“这一部分储量,对于中石油和中石化来说是累赘,对于国家来说则是一种浪费,拿出来吸引民营、外企和社会资本进入,则有利于对这部分资源的动用,在越来越动荡的国际能源市场中,保障中国的能源供给安全。”上述业内人士说。

而在制度设计方面,改革传统的“三级储量”统计模式,采用国际惯例的SPE-PRMS储量统计模式,推动储量计算采用更加科学合理方式,同样有利于激活中国的大量区块。

以后者为例,是美国石油工程学会建立、在目前的主流产油国广泛采用、已经拥有了非常成熟的应用方式,其最大的好处是可以推动储量的金融化,吸引银行、信托甚至证券资金进入到油气市场。

这也是美国页岩油革命得以成功的重要经验,储量贷款、证券化的基础则是上述统计体系,才使得大量成本低廉的资金进入到油气行业,极大刺激了这一行业的公司数量,激活了整个美国的油气勘探开发。

“目前,民营和外资企业手里拥有的仅是合作开发的权益,所有权都在三桶油手里,在中国的金融市场中无法撬动任何资本,”上述民营企业人士向记者表示,“储量计算方式更加科学,可以吸引更多的资本进入到这一行业,促进行业的繁荣。”

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