地方隐性债务化解进入拐点：镇江新方案仍待"过堂"

（原标题：地方隐性债务化解进入拐点：镇江新方案仍待“过堂”）

“2019年我们化解了80多个亿，目前还有200亿左右，不过债务系统显示已成为绿色，年度任务已经完成。”谈起政府债务的化解，江苏苏北某县常务副县长告诉21世纪经济报道记者。

到任前，市委县委主要领导找他谈话时着重指出，化解债务是最重要的三大任务之一。12月下旬的一个中午，他向记者介绍了化解地方债务的几大途径，至于隐性债务的结构、资金投向、管理现状等情况则不愿多说。

在该县200亿元左右的债务中，包含了隐性债务。按照上级的精神和本级政府制定的化解时间表，该县计划在2028年底之前完成化解。这也是诸多地方政府化解隐性债务的最后期限，充分利用了中央赋予的10年左右调整缓冲期。

江苏是本轮政府债务化解中债务量较多的省份，在转型升级的关键当口，寄托于经济和财政收入高速增长自然消化债务已然不可能，因此江苏的一举一动受到各方高度关注。江苏下辖设区市镇江，在2019年初曾主动谋划作为地方隐性债务化解试点城市，持续成为关注焦点。

镇江试点的主要做法是与国开行合作，由国开行提供化解地方隐性债务专项低息贷款。不过，到12月中旬，国开行原行长郑之杰在上海某论坛上透露，镇江上报的方案未获财政部通过，其原因是镇江存在还款压力大、成本高的问题，而当地想拉长期限、减少当期财政负担。

财政系统在本轮债务化解尤其是隐性债务化解中扮演了最为关键核心的角色。财政部开发的“地方全口径债务监测平台”，于2018年9月前上线，将地方政府具有社会信用代码证或组织机构代码证的行政、事业单位、社会团体、融资平台以及具有融资职能的国有企业全部纳入，并就债务风险预警根据不同程度划分了“红-橙-黄-绿”四个档位，实现了对债务的穿刺式监管。

隐性债务化解或进入拐点

2017年7月，中央政治局会议提出了“隐性债务”这一关键问题，指出“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。

地方政府隐性债务主要包括以下几类：地方政府融资平台债务；财政部2017年50号文和87号文之前，地方政府以PPP、政府购买服务、政府产业基金等形式形成的债务。

有财务人士向记者解释，隐性债务的主体多样化、范围广，且具备一定的独立自主权。隐性债务监管难度大的另一个原因在于，债务偿还对土地出让金依存度大，需要规范政府性债务相关主体行为。南京市财政局就表示，土地收入波动会影响债务风险状况。

2019年度的中央经济工作会议上没有单独提及地方政府的隐性债务化解，而是指出，“较大幅度增加地方政府专项债券规模，稳妥处理地方政府债务风险，做到坚定、可控、有序、适度。”

对此，21世纪经济报道记者在采访中获悉，财政系统的“地方全口径债务监测平台”上线后，地方政府按中央要求已就债务和隐性债务又进行了一轮专项审计并将全部数据纳入到平台。这一工作在2018年就已完成，2019年1-3季度又进行了持续跟进。

“有中央强调的地方政府债务增量终身问责制度，以及省级的隐性债务防范化解考核奖惩制度，因此这一轮对政府性债务和隐性债务的审计归纳比较可靠，中央对地方的债务情况有了更加全面深入的了解。”有审计系统人士对21世纪经济报道记者表示。比如，江苏省审计厅的公报显示：2018年组织全省审计机关对109个市县政府隐性债务进行审计，摸清了家底。而各地也及时出台相关制度，采取多种措施严控新增债务、化解存量债务，有效防控债务风险。

目前看，各地通过编制政府投资计划，进一步规范政府举债融资行为。其中，财政承受能力论证作为政府投资项目审批的前置条件，凡是超出财政承受能力的项目一律不得审批实施。各级政府主要负责人、财政部门主要负责人要对财政承受能力论证结果负责。种种迹象表明，地方隐性债务治理已经进入良性拐点。

在江苏，经过排查和清理，各级政府的产业基金已基本排除隐性债务风险。某市财政局副局长告诉记者，政府产业基金已形成了统一的基金协议格式文本，从源头杜绝了“明股实债”行为。其中，明确要求各产业基金管理人“对于基金出资来源是政府借贷资金的，做好协调清理和置换工作；不得将政府投资基金异化为债务融资平台；严禁投资明股实债等违反政府债务融资和管理要求的项目，并及时清理和整改已投资的此类项目”等。

也有地方政府官员表示，由于2018-2019年地方政府积极有效对债务和隐性债务进行了化解，加之中央和省级施之援手予以帮扶，各地决策层从大局上坚定了信心。2018年5月财政部下发《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》明确地方可以发行还本债“借新还旧”，显著降低了设区市债务压力和滚动融资风险。

镇江化债新方案仍待“过堂”

在2019年1月的江苏省全面从严治党主体责任述职会上，省委书记娄勤俭在发言中指出，“镇江市在重点领域监管方面存在薄弱环节，政府隐性债务风险突出，甚至存在腐败问题……”。随着省委书记的点评在新闻报道中披露，镇江债务问题开始浮出水面被公众关注。

实际上，在此之前的2018年，江苏省已开始帮助镇江化解债务。如，增加镇江地方债的年度额度，对镇江参与的省级重点基础设施形成的部分项目，公司股权由省属国企给予回购，地方债到期参照苏北10%偿还、90%滚动的优惠政策，社保缺口由省财政承担大部分，甚至在融资困难产生资金链紧张的关键时刻可根据预算法给予调拨救济资金等。

早在2018年初，江苏省常务副省长樊金龙就主持召开了会议，要求诸多部门在镇江债务化解中给予必要的支持和帮助。随后，镇江市党政主要领导带队赴南京拜访了有关部门。

也在这一时间期限，江苏金融监管部门下发风险提示，要求银行对镇江的信贷发放持更加审慎的态度。这引发了2018年1-2季度镇江贷款荒，省级帮扶被金融、债权等专业市场内部过度解读。

2018年11月，江苏省召开了地方政府隐性债务化解工作推进会，部署有关工作。省政府要求各地采取有力有效措施，进一步摸清情况，深化细化债务化解方案，严防新增隐性债务风险，研究解决重点地区、重点领域的突出问题，正确处理好稳投资与债务化解的关系。

据21世纪经济报道记者了解，这次会议的材料中，有镇江关于隐性债务化解试点的请示汇报。根据流程，经江苏省政府同意后镇江与国开行合作的债务化解方案，还需经国开行总行、银保监会、财政部的批复同意。

这一消息在债券市场传开后，市场上的镇江债券一度热销。

上述结果与镇江新一届党政领导班子关于政府债务的管控思路有关。在2017年新的领导班子组建后，镇江率先在江苏省内提出了对债务战略管控的思路，即“责任不追究前任、问题不留给后人、矛盾不交给上级”，得到了江苏省政府的肯定，而省政府要求镇江在2018年的政府债务化解进入拐点，即不能增长，且要下降。

有江苏省内学者认为，暴露问题、解决问题，是当前地方政府面对债务治理的积极大胆的尝试。

目前市场上一般采用债务率（债务余额/综合财力）来计算地方债务风险，其综合财力为财政收入、转移性收入、政府性基金收入及国有资本预算收入之和，以2018年的公开数据测算，镇江政府债务率已略微超过警戒线（一般以100%为警戒线）。

国盛证券在2018年8月的一份研报中指出，镇江市一般公共预算收入284.34亿元，但其有息负债已经高达3934.18亿元（含发过债的城投有息债务），经调整债务率（城投有息债务/一般公共预算收入）1383.62%，居江苏省13个设区市之首。

镇江下辖扬中市财政局的公开信息显示，从化解政府债务层面来看，隐性债务还本付息给财政带来巨大压力，采取通过预算安排、资产处置、融资平台公司市场化转型、政府和社会资本合作等方式，合理有序化解全市政府隐性债务，并从严控制新建公益项目，大力压缩各类非生产性支出，避免形成新的政府隐性债务。

从政府财报和部门预算看，镇江一般预算收入支出超过90%用于民生，而实践中，又通过大量公益性项目来承接预算支出。因此，大量债务堆积在没有直接现金收入的公益性项目上，成为了镇江之前试点方案被财政部否决的重要因素之一。

有知情人士告诉21世纪经济报道记者，镇江政府的债务主要集中在开发区建设、以交通为主的基础设施建设以及生态环境建设等主要三个方面，比如镇江新区2016年度的新增债券全部集中在长江堤防工程。尤其是镇江在获得全国海绵城市试点后，对原有基础设施进行了一轮大规模更新。不仅如此，从各地情况看，开发区建设中除了项目建设投资外，另一项大额支出是招商引资中对企业的补贴。

记者采访中还获悉，因近几年来市级政府专项债券还本付息压力较大，从2019年起，镇江市级已暂停计提国有土地收益基金。2019年，镇江市级统筹国有土地收益基金结余用于偿还当期政府专项债券本息近9亿元。而下一步，镇江市级还将继续加大国有土地收益基金结余统筹力度，以集中财力化解政府债务。

有国开行人士向21世纪经济报道记者透露，作为地方隐性债务化解重点城市镇江，当前已形成了新的方案，但仍有待财政部、人行和银保监局的统一部署，“核心是资产对应的（债务）上。”