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央地关系调整新起点 十九届四中全会指明方向

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中国经济社会发展取得举世瞩目成就,中央和地方两个积极性发挥被视为重要因素之一。随着国家治理体系和治理能力加快迈向现代化,如何进一步发挥央地积极性成为关键问题之一。

对此,近期召开的中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议,通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(下称《决定》),给出了答案,透露出新一轮央地关系调整信号。

强化中央宏观事务管理

目前一些领域中央和地方权责划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题,在某种程度上影响了中央和地方两个积极性的发挥。

《决定》在“坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系”中,专门给出一段内容,谈“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”。

《决定》称,理顺中央和地方权责关系,加强中央宏观事务管理,维护国家法制统一、政令统一、市场统一。适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权,减少并规范中央和地方共同事权。

为了避免地方保护主义、部门利益凌驾于大局利益之上,宏观事务管理权必须掌握在中央手里,这也有利于维护国家法制统一、政令统一、市场统一。

这也是历次央地关系调整的一大关键,比如为降低征纳成本,理顺职责关系,提高征管效率,为纳税人提供更加优质高效便利服务,2018年将省级和省级以下国税地税机构合并。

中国政法大学施正文教授告诉第一财经,国家治理现代化一个核心问题就是处理好中央和地方关系,目的是发挥央地积极性。而财政是国家治理的基础和重要支柱,因此央地关系调整往往从财政入手。2016年随着国务院公布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(下称《指导意见》),央地财政权责划分改革启动,明确了财政事权由中央决定,适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力,维护中央权威。

“《决定》首次明确了要适度加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权,此前《指导意见》并未明确提及这些。知识产权涉及企业在统一市场上公平竞争,因此中央要加强这方面事权,更好地激发企业创新活力。养老保险是基本公共服务,事关民生保障和社会稳定,因此需要适度加强中央事权。为打好防污染攻坚战,在跨区域生态环境保护方面加强中央事权,可以提升环保治理效果。”施正文说。

2018年我国重新组建了国家知识产权局,以强化知识产权创造、保护、运用,加快建设创新型国家。同年组建的生态环境部,整合分散的生态环境保护职责,加强环境污染治理,保障国家生态安全。

目前基本养老保险属于中央与地方共同财政事权,其中城乡居民基本养老保险补助,中央确定的基础养老金标准部分,除了北京、上海、广东、浙江等14个省市(自治区、直辖市、计划单列市)按央地五五分担外,其他的省市由中央承担全部责任。

此次《决定》再次重申,减少并规范中央和地方共同事权。

现阶段,针对中央与地方共同事权过多且不规范的情况,必须逐步减少并规范中央与地方共同事权,并根据基本公共服务的受益范围、影响程度,按事权构成要素、实施环节,分解细化各级政府承担的职责,避免由于职责不清造成互相推诿,以及一些地方拿文件来落实文件。

释放地方积极性成关键

施正文认为,地方积极性不够是当前央地关系中更加突出的一个问题。

《决定》明确,赋予地方更多自主权,支持地方创造性开展工作。按照权责一致原则,规范垂直管理体制和地方分级管理体制。

“之所以要赋予地方更多自主权,是因为我国人口和民族众多、幅员辽阔、各地发展不平衡,基层政府更加了解当地实际情况,赋予地方更多自主权,可以让地方更好地履行好居民生活、社会治安等公共服务职能,更好地贯彻国家政策让老百姓受益。”施正文说。

山西省委书记楼阳生在《人民日报》撰文分析称,赋予地方更多自主权,就是要把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方,把地方切实需要也能够有效承接的事项下放给地方,特别是行政审批、便民服务,资源配置、市场监管,综合执法、社会治理等具体事项要逐级下放,增强地方治理能力。

他认为,支持地方创造性开展工作,就是要强化结果导向,把工作成效作为考核、督察、评价的根本标准,防止过度留痕、过多检查,切实为基层减负松绑;要强化容错机制,防止问责泛化,鼓励担当作为,支持地方围绕中央顶层设计进行差别化探索;要强化总结推广,及时把地方成功的改革经验和体制机制成果在面上推开。

为了发挥央地积极性,理顺权责划分,财政是突破口。此次《决定》明确,优化政府间事权和财权划分,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。

多位财税专家认为,这是首次全面系统地阐述了事权、财权、支出责任和财力之间关系,尤其是重提“财权”。

事权是各级政府在公共服务中承担的职责,财权是各级政府征集某类财政收入的权力。支出责任是政府履行公共服务职责的支出义务和保障。财力是政府可支配的财政资金,包括税费收入、转移支付、发债收入等。

“这次重提财权是一个亮点。财政体制最核心的问题是,权怎么分,钱怎么分,两者如何匹配。在明确事权后,给予地方相应财权,才能让地方有稳定的预期,发挥积极性。财权核心是税权,营业税改增值税后,地方丧失主体税种营业税,因此目前国家正在健全地方税体系。未来房地产税就属于地方税。消费税改革也明确了征收环节并稳步下划地方。”施正文说。

另外,《决定》明确形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度,这里并没有“财权”。有业内专家认为,事权划分的原则和财权划分的原则有一致性之处,但不一致之处更多,因此财权和事权无法相匹配和适应。

施正文表示,此前更多表述是事权和支出责任相匹配,而此次则新增了财力。其实财力是指政府收入一端,而支出责任则强调支出一端,两者都属于钱的范畴。

业内人士认为,随着财权、事权、支出责任、财力四个关系的进一步明晰,作为改革突破点的财政如何落实好四个关系,进一步发挥中央和地方两个积极性将成为未来重头戏。

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