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支持2万亿减税降费落地 央地收入划分再调整

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在稳定当前收入分配总体格局下,缓解地方财政运行困难,支持地方政府落实减税降费政策。

今年超2万亿元史无前例的减税降费规模下,有些地方财政减收,甚至可能影响一些地方减税降费政策的落实。

为了解决这一问题,时隔3年国务院再次出手,调整中央与地方收入划分,目的是在稳定当前收入分配总体格局下,缓解地方财政运行困难,支持地方政府落实减税降费政策。

10月9日,国务院印发了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》(下称《方案》),核心内容有三点:第一大税种国内增值税维持了现有央地“五五分享”不变,给地方吃下一颗“定心丸”;对地方增值税留抵退税50%采取均衡负担机制,缓解部分地区留抵退税压力;后移消费税征收环节并稳步下划地方,增加地方财政收入。

“在当前大规模减税降费背景下出台这一《方案》,非常及时且有必要。延续此前过渡期的增值税五五分享将有利于稳定市场预期,激发地方积极性,培育优势产业。一些地方增值税留抵退税负担减轻,可以让留抵退税这一减税新政更好地落地。而作为中央税种的消费税首次部分划给地方,则是地方税体系构建的一个破冰举动。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经记者。

增值税维持“五五分享”稳预期

1994年中国实施了分税制改革,根据央地政府间关系划分了中央税、地方税和中央与地方共享税种。地方最主要的税种是营业税,不过为了避免对企业重复征税,近些年营业税改增值税,2017年营业税正式被废止,地方因此丧失了主体税种。

为了保证中央和地方财政收入格局不变,2016年国务院发文改变了央地共享税种增值税的分享比例,即由此前的中央与地方按75%和25%分享,改为中央与地方各分享50%,这保障了地方既有财力,维持了中央和地方财力大体“五五”格局。

不过,增值税五五分享只是一个2~3年的过渡期政策,国务院会根据央地权责划分和地方税体系构建等改革情况,再来研究是否适当调整。此后学界有部分专家建议,在一些中央税种划给地方的前提下,降低地方增值税分享比重。这一收入的不稳定性让地方政府官员比较担心,也一定程度上影响着地方政府行为。

不过,此次《方案》继续保持增值税收入央地划分“五五分享”比例不变,即中央分享增值税的50%、地方按税收缴纳地分享增值税的50%。

施正文认为,这次改革原则是维持中央与地方财力格局不变,增值税占了全国税收收入的四成,因此短期内难以再(大幅)调整,依然维持现行分配比重,将进一步稳定社会预期。未来随着央地权责划分改革进一步推动,以及地方税体系完善,增值税比例仍有望调整。

财政部数据显示,去年国内增值税首次突破6万亿元。今年前8个月国内增值税收入44908亿元,同比增长4.7%。

减轻基层财政退税压力

上海财经大学教授范子英推算,今年2万亿元减税降费中,中央财政大概承担8000亿元,地方财政承担12000亿元。因此地方政府对减税降费的支持,是政策能否“落地”的关键。

目前各地不折不扣落实减税降费政策,今年前7个月全国累计新增减税降费13492亿元,全年有望超过2万亿元。受减收影响,今年全国财政收入增速较小,其中前8个月地方财政收入同比增长仅2.8%,十多个省份收入出现下滑,十分罕见。

在多项减税降费政策中,近期各地开始给符合相关条件的企业增值税留抵税款予以退税。

增值税纳税人当期销项税款不足以弥补其进项税款时,其差额称为留抵税款。2018年以前,我国对增值税留抵税款不予退税,而是让企业结转下期抵扣。这样做相当于企业预缴税款,占用了企业现金流,对前期投资巨大的制造业、高科技重资产企业不利。

为了减轻企业现金流压力,2018年,我国开始对部分先进制造业等行业试点退还部分增值税留抵退税。今年试行增值税期末留抵税额退税制度,符合条件的纳税人可以向主管税务机关申请退还增量留抵税额,9月部分先进制造业企业已经拿到了退税,10月份更多的合规企业将获得退税,这对地方财政收入又是一大考验。

这次《方案》调整完善增值税留抵退税分担机制,目的正是减轻一些退税较多的地方财政压力。

在保持增值税留抵退税中央与地方“五五”分担比例不变的前提下,增值税留抵退税地方分担的部分(50%),由企业所在地全部负担(50%)调整为先负担15%,其余35%暂由企业所在地一并垫付,再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担,垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。

范子英告诉第一财经,因为增值税收入央地各分享50%,因此退税也应该是各退50%。但问题在于增值税是一个链条税,有很多环节,不少环节增值税收入留在其他地方,但退税却由退税企业所在地承担,负担较重。因此这次《方案》采取均衡机制,更加合理。

施正文表示,如果增值税留抵退税分担机制不合理,地方财政没钱来退给企业,那这项退税政策实际将无法落实。这次退税分担机制改革后会更加公平,也保障了这项减税政策更好地落地。另外,《方案》要求合理确定省以下退税分担机制,切实减轻基层财政压力,这也就要求省级政府要多承担些退税金额。

消费税部分划归地方充实收入

地方失去主体税种后,中央要求进一步健全地方税体系,比如2018年新开征的环境保护税全归地方,成为地方税。但市场预期的消费税划归地方却一直没有实质性动作。

此次《方案》则揭开了消费税部分划归地方的序幕。

《方案》称,按照健全地方税体系改革要求,在征管可控的前提下,将部分在生产(进口)环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收,拓展地方收入来源,引导地方改善消费环境。

其中,具体调整品目经充分论证,逐项报批后稳步实施。先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革,再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。改革调整的存量部分核定基数,由地方上解中央,增量部分原则上将归属地方,确保中央与地方既有财力格局稳定。

范子英认为,消费税比较适合作为地方税种。消费税目前征收环节基本在生产环节,划归地方税需要将征收环节后移至批发零售环节,这就可以确保税源从生产地改为消费地,更加合理科学。

施正文告诉第一财经记者,消费税不会全部划归地方,而是将部分税目的增量收入给地方。目前先从高档手表、贵重首饰和珠宝玉石这类收入很小的税目入手,因为这类税目征管比较完善。未来在批发零售环节征税的消费税税目会更多,其中规模较大的成品油可能纳入。部分消费税的增量部分划归地方可以增加地方财政收入,激励地方优化营商环境和消费环境。而改革的消费税存量基数仍归中央,也保障了中央收入稳定。

为了避免地方故意做低消费税基数,从而获得更多的增量收入,此次《方案》明确提出防止一些地方人为干预税收、突击做基数。另外严肃查处各地干预企业经营、操纵税源分布、地方市场保护等违规行为,防止为了短期和局部利益,搞违规政策洼地。

“这次《方案》解决过渡期后的增值税央地收入分成问题,缓解增值税留抵退税地方财政压力,引入消费税健全地方税体系,是央地财政关系规范化的重要一步。”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇说。

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