《证券法》20年修订路蹒跚:从轻发落今年能否终结?

（原标题：《证券法》20年，修订之路蹒跚： “从轻发落”今年能否终结？）

摘要：2019年8月25日，证监会有关负责人召开会议，研讨细化资本市场改革总体方案。其中提到，争取今年内通过《证券法》修订，探讨建立具有中国特色的证券集体诉讼制度，推动修订《刑法》，大幅提高欺诈发行、上市公司披露虚假信息等行为的违法成本，坚决打击说假话、做假账的违法违规行为。

或许很多人还能清晰地记着25年前那场激烈的争辩。1994年的一天，《证券法》草案稿在由全国人大法律委、财经委以及人大常委会的法工委联合召开的全国性的业界会议上公开讨论，讨论会由著名经济学家厉以宁教授主持。

“由于争议双方分歧太大，厉以宁教授组织争议双方按章按节、一句一字，共同讨论证券法草案重新再修改工作。”《证券法》起草工作小组组长王连洲回忆时说道。

事实上，立法和修法都是件耗时耗力的事。从1992年起草《证券法》，至1999年7月1日起正式实施，首部《证券法》带着市场的期许历时7年靴子落地。整整20年后，2019年8月25日，证监会称，争取今年内通过《证券法》修订。值得注意的是，这是对《证券法》第二次修订。

随着资本市场违法违规案件屡次挑战监管底线，《证券法》的瑕疵日渐放大，已经成为拴住监管的铁链——证监会作为资本市场的监管方，无奈于《证券法》的处罚力度不再适宜今时今日而不得施展拳脚。多方市场人士认为，目前确已到达修订《证券法》刻不容缓之际。

20年前的首部《证券法》

1984年11月，新中国成立后的第一只股票飞乐音响（600651.SH）公开发行。8年之后，1992年10月，国务院证券委员会和中国证监会宣告成立，标志着中国证券市场统一监管体制开始形成。同年，《证券法》开始起草。

可以说，《证券法》的起草工作是集思广益，听取多方意见和建议的。根据王连洲介绍，《证券法》的制定，开启了由国家立法机构组织专家学者、调动社会力量参与经济立法的先河。参与证券立法研究讨论并积极提出意见和建议的，上至国家领导人，下至关心证券市场的股民，其中应邀参与中国证券立法研究讨论的外国专家，遍及欧亚美澳等十几个国家，不下百余人。

时过6个春秋，历经数次激烈争辩，途经艰难协调各方认识后，1998年12月29日，首部《证券法》由第九届全国人大常委会表决通过，1999年7月1日起正式实施。

值得注意的是，在《证券法》实施的20年时间里，经历过三次修正、一次修订（法律的修正是指法定机关对法律的部分条款进行的修改，是局部的或者个别的修改。而法律的修订则是指法定机关对法律进行全面的修改，是整体的修改）。具体修正时间分别为2004年、2013年、2014年，修订时间为2005年。

时隔14年，《证券法》有望迎来第二次修订。2019年8月25日，证监会有关负责人召开会议，研讨细化资本市场改革总体方案。其中提到，争取今年内通过《证券法》修订，探讨建立具有中国特色的证券集体诉讼制度，推动修订《刑法》，大幅提高欺诈发行、上市公司披露虚假信息等行为的违法成本，坚决打击说假话、做假账的违法违规行为。

60万之争：20年前的巨款20年后的唏嘘

60万元的顶格处罚是市场对《证券法》最大的争议之一，争议焦点在于，无论上市公司发生多么巨额的违法违规问题，根据《证券法》相关条款，最高只能被罚款60万元。市场对这一条款的争议已有多年，普遍认为是“高举轻放”“从轻发落”的基础制度建设问题。近日，康美药业财务造假风波再将“60万之争”推向高潮。

日前，证监会对康美药业财务造假案进行通报，其中，康美药业虚增货币资金887亿元，却只能按照相关法律条款被顶格处罚60万元。两个金额形成的强烈反差，无疑深深刺痛了市场。多方媒体发表文章提出意见和建议，公开质疑处罚强度之弱的专家亦不在少数。

如果进行刨根问底，那么60万元的顶格处罚是如何写进法律的？60万元的处罚力度真的小吗？为何《证券法》在实施20年的时间里，经历过三次修正、一次修订，却没有将60万元的上限提高？西方发达国家资本市场的同类法律法规对此又是如何界定的？

关于60万元的法律条款设计问题还要追溯到20多年前。多位年近60岁金融从业人士向《华夏时报》记者证实，在上世纪90年代，无论从物价、一线城市房价、上市公司融资额、企业年度营收等多维度标准来看，顶格处罚60万元的设计相比现在要恰当一些，“具有一定威慑力又不会显得过于苛责”，是当时的普遍看法。

随着经济的不断发展，60万元如今确已不再具有能够震慑住上市公司的力度。那么，为何《证券法》该项条款历经20年都不曾得到修正？中国人民大学商法研究所所长刘俊海教授在接受《华夏时报》记者采访时表示，《证券法》的修正、修订工作主要征求上市公司、证券公司、监管者的意见和建议（从利益的角度来看，该方面人士并不太可能提出提高惩罚上限金额的建议），而（更关注提高60万元顶格处罚的）投资者方面因为发声的渠道较窄，其相关建议和意见得到的重视程度并不高。如今，随着互联网的不断发展，自媒体、新媒体的出现，资本市场各方反应诉求的渠道更加畅通，对修正60万元顶格处罚的呼声也越来越高。

“《证券法》顶格处罚只有60万元，解决不了问题。”今年两会期间，全国人大代表樊云的此番建言引发多番热议。那么，处罚金额为多少更加合适？资深律师虞伍对《华夏时报》记者表示，美国于2002年颁布的《萨班斯法案》或许可以成为我们的借鉴对象。《萨班斯法案》中规定，对编制违法违规财务报告的刑事责任，最高可处500万美元罚款或者20年监禁；篡改文件的刑事责任，最高可处20年监禁；证券欺诈的刑事责任，最高可处25年监禁。《萨班斯法案》的颁布，从法律上提高财务欺诈的违法成本，让上市公司不敢轻易去冒险。

“黑天鹅”倒逼《证券法》从严从重

《萨班斯法案》能够于2002年7月30日正式生效，与美国资本市场上的一只“黑天鹅事件”息息相关。2001年，美国最大的能源公司——安然公司财务造假丑闻事件，彻底打击了美国投资者对美国资本市场的信心。为了改变这一局面，美国国会和政府加速通过了《萨班斯法案》。

任何法律的制定与修改都并非一蹴而就，《证券法》更加如此，需要通过大量的博弈，将理论与市场实践充分结合。事实上，也正是一个个重大事件的推手，将资本市场逐渐推向规范。

或如《萨班斯法案》是在安然丑闻的推动下加速出台一般，《证券法》在多只“黑天鹅”的推手下，或将于今年迎来第二次通过修订。

今年以来，证监会已多次提出将大幅提高刑期上限和罚款、罚金数额标准，强化民事损害赔偿责任，实施失信联合惩戒，切实提高资本市场违法违规成本。《华夏时报》记者了解到，证监会目前正在会同有关方面，推动尽快修改完善《证券法》《刑法》有关规定。

某大型券商分析师王宇在接受《华夏时报》记者采访时表示，证监会作为资本市场的监管层，也只能在法律范围内行驶监管权，由于《证券法》相关基础制度建设已不足以再对现行经济发展下出现的违法违规问题进行约束，导致证监会在热点问题上的处罚显得“有心无力”，相信此次《证券法》的修订必将向“从严从重”的方向进行。

除大幅提高上市公司违法违规成本外，探讨建立具有中国特色的证券集体诉讼制度亦将成为本轮《证券法》修订的亮点之一，这将意味着，我国资本市场投资者保护将再上一个台阶。

在市场人士看来，康美药业作为倒逼《证券法》从严从重的最大一只“黑天鹅”，证监会对其定性的用词极为罕见——“有预谋、有组织，长期、系统实施财务造假行为，恶意欺骗投资者，影响极为恶劣，后果特别严重”。需要特别指出的是，康美药业除了需要受到相关行政处罚外，还面临巨额民事赔偿，同时相关责任人亦将因“仿造、变造增值税发票等方式虚增营业收入”等违法行为被移送司法机关追究刑事责任。

在《证券法》通过本轮修订后，“康美们”究竟会面临如何处罚尚不得而知。但清楚的是，通过修订的《证券法》必将熄灭更多“康美们”违法违规的罪恶小火苗，资本市场亦将更加清澈、健康。

编辑：严晖   主编：陈锋