陈志武：福利国家的兴起 是利还是弊

（原标题：福利国家的兴起：是利还是弊）

（图片来源：全景视觉）

陈志武/文 对于我们中国人来讲，由政府提供福利支持似乎从来是理所当然的。就像宋代王安石的“青苗法”，由政府在秋收物资供应过剩、物价低的时候买一些，然后，到次年春季青黄不接的时候再在市场抛售，帮助平抑粮价、跨期稳定供应。也可以是用政府之手，从高收入群体征税，以补贴困难户，进行所谓的“转移支付”、“第二次分配”，或者给社会提供风险保障。现代福利国家的思路就大致如此。

那么，福利国家的实际表现如何？由政府进行转移支付、帮助老百姓对冲意外事件带来的收入风险，会有哪些隐患？这是否会挤掉民间自发的避险举措呢？

家族基于血缘把大家捆绑在一起，宗教基于信仰把信众团聚到一起，再通过各种仪式和活动强化彼此的了解互信，使跨期交换的逆向选择问题和搭便车问题得到缓解，这些是有道理的。可是，政府之手是基于行政权力和由国家垄断的合法暴力，虽然逆向选择问题没有了（因为每个人都没有选择，必须参加，由政府定了），但是，搭便车问题被放大了，个人自保包括利用家族、教会和金融市场实现保障的激励都降低了。这是否会带来财政等方方面面的问题呢？

福利国家的起源

以前谈到，现在还能看到记载的，人类最早的政府福利项目是古巴比伦时期，距离现在5千年左右，当时寺庙起到政府的作用，征取谷物税，然后进行类似救荒、扶贫的转移支付。而在中国历史上，《周礼》讲到的周朝泉府，就做类似于后来的常平仓的事情。

常平仓是在公元前54年的西汉时期，作为一项正式制度在较大范围内推行，但运行了10年后就停止了。按照当时的运行规则，政府在粮价低贱时，提价向农民买进粮食，做储备；而粮价上涨时，就减价出售，以平抑粮价；或在发生灾害时，用储备粮救灾。这样做当然带来争议，因为粮食过剩时抬价是伤害老百姓消费者，而粮食短缺时减价是伤了农民，减少农民增产的积极性。汉朝以后，常平仓时用时不用，到隋唐时期，常平仓制度有所变化，公元745年，唐玄宗要求义仓也按常平法收进卖出谷物，兼备常平职能。义仓本来是纯民间的公益组织，只是为扶贫救急而储备粮食的。到明朝，明太祖又命州县在各乡设置预备仓，用官方经费储备粮食，荒年借贷于民，秋收偿还，以此取代了常平仓。

在历史上，中国不同朝代尝试过一些赈灾与扶贫制度，但那是我们今天说的“福利国家”吗？当然还不是。“福利国家”起源于1870年代的德国，当时俾斯麦在德国推动社会保险体系，他不是停留在赈灾救荒、解决贫困，而是提供失业补贴、医疗保障、养老护理、婴幼保障等，通过这些福利来保障公民的消费和生活安全。稍后一些，北欧国家从互助福利体系开始，也发展出福利国家体系。英国在1906-1914年间逐步推出政府福利，而荷兰、澳大利亚等，是在1930年代大萧条的压力下启动政府保障福利，但它们并没有像德国、北欧那样提供“从摇篮到坟墓”无所不包的福利保障。美国的“福利社会”有限，以地方政府、慈善团体、私人企业等为主，联邦政府侧重社保和医保。

从这些介绍中，你看到，政府福利项目的确跟家族、教会和金融市场的作用类似，都是给人们提供对未来的风险保障，降低个人与家庭的消费风险，强化社会稳定。

那么，政府福利的实际成效如何？因为篇幅，这里就不介绍太多研究，但可以看看上海财经大学王昉教授跟两位同仁在2015年发表的研究，他们要回答的问题是，清朝的常平仓和社仓是否帮助降低了18、19世纪的农民暴动频率。许多学者的研究表明，过去的农民起义和改朝换代多以灾荒引发，因为在正常年份，民怨再多也不容易导致暴动，但是灾荒一来，就迫使民众遭受饥饿，这时候一有民愤，容易变成暴乱起义。理论上讲，如果常平仓等储粮足够多，即使灾荒发生，由常平仓、社仓发放粮食，民变的概率应该可控，至少会比没有储粮的情况下更低。根据19世纪上半期全国17个省的数据，王教授他们发现，旱灾水灾年份的确会增加民变的概率，但是，仓储粮食越多的地方，暴乱发生的概率会更低，社会更加稳定。这些结果符合逻辑，也从实际经验角度支持常平仓等福利体制的初衷。

政府福利的代价

那么，政府办福利的代价有多大？前面谈到，福利项目会带来道德风险，搭便车，养懒人。在现实中，许多国家的经历也的确如此。从大的方面看，今天世界上创新活力强的著名公司中，很少来自西欧福利国家，那里的创业公司也默默无闻；相比之下，美国的政府福利总体不多，至少远比西欧少，但充满活力的新公司却曾出不穷，微软之后是苹果，苹果之后是谷歌，谷歌之后是脸书，等等。而且早期英国的福利开支太大，到20世纪70年代英国财政困境已经太坏，撒砌尔夫人不得不开始改革，逐渐削减福利规模；此后，其他西欧国家的经历也类似，福利带来的财政压力迫使几乎所有发达国家削减福利规模。特别是最近几年西欧国家的财政危机，进一步暴露福利国家养懒人的不可承受之重。

中国历史上的教训也值得思考。清朝从第一个皇帝开始，就要求各府、州、县都设置常平仓、义仓和社仓，一般情况下是春夏出借，秋冬归还，如遇灾荒，就要赈济。康熙年间，又规定春借秋还，每石取息一斗；另外，要求常平仓、义仓的储粮永留当地备赈；还给各州县设立底线储粮目标。虽然规定是这样，实际执行中并非总能到位，各地差异很大，尤其是清中叶后，很多常平仓的钱与谷都严重欠缺，难以实现平抑粮价和备荒救灾的初衷。

卡罗拉多大学的薛华教授（CarolShiue）就对清代的仓储体制做了多年的研究。她发现，在1744-1831年间，各省税赋、灾害频率、得到的赈灾频率都差别很大，这就使各地仓储粮水平相差悬殊。直隶的人均交税在各省中排第11，而在灾害发生频率上低于全国平均值，但是，得到中央政府赈灾次数是最多的。各省得到的赈灾次数跟它们的灾害频率、交税多少似乎没有明确的关系。

为什么各省的储粮水平差别很大呢？薛华教授发现，由于各州县储粮补仓的部分经费要本地政府出，道德风险就变得严重。一方面，中央政府赈灾补贴越多的地方，常平仓、义仓和社仓的储粮就显著减少，因为反正可以指望朝廷支援。另一方面，市场越发达、粮食市场跨地区一体化的程度越高的省份，在灾荒时通过粮食的跨地区运输调剂的可靠度就会越高，这些地方就越不必靠仓储来备荒备灾。从她的研究，你看到，中央和地方的赈灾是相互替代，而不是相互补充的；同样地，市场和政府福利之间也是相互排斥、替代，而不是我们希望的取长补短。有了政府的赈灾体制，市场就被挤出；长此以往，就会反过来强化福利体制的“一股独大”，让市场和民间不会有翻身的机会，这是我们推动福利体制时必须记住的副作用。

今天的要点包括，第一，中国从周朝就有政府福利项目，到西汉时期就更是通过常平仓等帮助老百姓平抑粮价、赈灾救急，这些体制到清朝就发展得更细。古巴比伦、古印度也推出国类似的赈灾救急体制。西欧的现代福利国家先是德国在1870年代推出，后来在其他国家推广，到1930年代末西方国家基本都有各种政府福利。其次，政府福利体制是基于行政权力和国家机器，所以，金融市场固有的逆向选择问题没有了，但是，搭便车问题被放大，个人自保包括利用家族、教会和金融市场实现保障的激励被削减了。最后，在清朝中国，得到中央政府赈灾越多的省份，地方的社仓和义仓粮食储备就少。而且在跨地区粮食市场一体化程度高的省份，各种仓储粮食也少。因此，中央政府救济、市场救济和地方救济之间不是相互补充，而更多是相互替代，政府福利的确带来道德风险，养懒人。

当然，有些问题也值得思考：既然政府福利带来道德风险，使勤快人也变懒，那么，为什么各国国家还继续提供政府福利呢？另外，越是民主国家，政府办福利似乎越多，为什么呢？

（本文系喜马拉雅《陈志武教授的金融课》讲座文本）