征地万亩粮田建产业园：国家示范先锋沦为烂摊子

（原标题：征地万亩粮田建产业园：国家示范“先锋”缘何沦为“烂摊子”）

安徽省池州市的江南产业集中区，主干道旁的厂房空无一人，楼顶瓦片已经脱落。 姜刚 图

位于安徽省池州市贵池区的安徽省江南产业集中区，2010年开建至今已近十年。近日，《瞭望》新闻周刊记者在此看到，偌大的集中区内，稀稀拉拉建了部分厂房，大面积闲置土地上杂草丛生。

集中区的被征地农民李得华告诉记者，以为政府开发了个“盼头大”的项目，能像当初征地时承诺的那样，以后在家门口就有饭吃了。可十年过去了，地没了，家门口的厂房没建起来，就业也没着落。

位于芜湖市鸠江区的安徽省江北产业集中区情况类似。站在该区产业孵化园的四层楼上，目之所及是大片荒草地和水塘。

隔江相望的一南一北两个产业集中区，原本是为高规格承接产业转移而设立，选址于粮仓沃野，匆匆上马，最终运转维艰，土地厂房闲置，部分项目烂尾，深陷生存困境。

国家示范先锋缘何沦为大面积土地闲置、负债百亿的“烂摊子”？

粮仓上圈地搞工业

江南产业集中区相关负责人告诉本刊记者，两个集中区均选址于长江岸边。江南集中区所在地是长江冲积平原，有“江南粮仓”之称，当时规划面积近30万亩，建设之初一次性预征了5万亩土地。“已经用了2.4万亩地，但用的里面有不少地还空着。”据介绍，江南集中区的土地是先征后批，按照原国家土地督察南京局的意见，是不能预征土地的，“但已经从农民手里把地拿来了，不能还回去也不能荒着，一部分地只好让农民继续耕种着。”

记者看到，在已用土地上建了一排排厂房，但大量厂房空无一人。上述负责人说，现在集中区获批的建设用地约6000亩，商务用地约3000亩，“还有上万亩土地空着。”

江北产业集中区管委会工作人员告诉本刊记者，该区从老百姓手里征收了3.3万多亩地，征而未批的占到一半左右。 有用地指标时就用，没有指标时老百姓就先种着。“两个集中区所在地原是大片良田，种一季水稻一亩能收千余斤。”集中区的被征地农民说，十年下来，上万亩良田荒废的粮食损失就达上亿斤。

记者了解到，当初，设立江南、江北产业集中区的定位是皖江城市带承接产业转移示范区“先锋”，高起点承接沿海地区和国外产业转移，旨在打造示范中的“示范”。可是，在两个集中区，记者并没有见到示范产业，多是一些“小、散、杂”的企业，还不乏烂尾项目。

在江南产业集中区科技孵化园，一家从事调味品生产的企业负责人说，“这几年企业走马灯式地变换。隔壁有家电动车企业，搞得不行就放那儿不干了。”

江北集中区注册企业近600家，其中工业企业23家，规上企业8家。记者走访发现，正常生产且有一定规模的企业仅三四家，这也是集中区一直对外宣传的几家“盆景”企业。一位干部说，一些注册企业实际是开票企业，实体在外，为了享受税收减免在此注册，“这些企业像候鸟一样，享受完政策就走人。”

“当初集中区并没有想清楚发展什么产业，就着急上马先把厂房盖起来；后期这里来个铝材厂，那里来个纺织厂，产业发展分散、杂乱。”江南产业集中区相关负责人说。由于企业小散乱，去年江南集中区工业企业税收仅5000多万元，基本上都是小微企业贡献的。

一位集中区干部透露，这些年，集中区产业难兴，项目烂尾现象却不鲜见。在江北集中区，一家名为中甘国贸中心的项目，标牌破败，人去楼空。工作人员说，这是该区一个资不抵债的烂尾项目，目前像这样拿了地做不下去的项目有十几个。

安徽省委巡视组一位曾参与集中区巡视的干部说，产业集中区选址在一片农田上，周边缺乏产业基础和配套，其中江南集中区所在的池州市是皖南生态旅游区，工业基础薄弱，在这样的地方突击搞工业化先天不足。

负债超百亿陷生存泥沼

“我们集中区从征地拆迁到基础设施建设，投下去120亿元，形成了巨额债务。”江北产业集中区管委会工作人员说，这几年逐步消化，截至今年一季度末，还有46亿元债务。

江南集中区债务更多。江南产业集中区相关负责人说，该区债务80多亿元，其中政府债务51亿元，每年仅支付利息就达1.7亿元，这三年是集中区最困难的时期。

前几年税收优惠加上缺乏产业，集中区收入有限，债务偿还主要靠中央财政补贴，如今财政补贴即将到期。江南产业集中区管委会某负责人说，前几年中央和省级财政一年补贴5亿元，2016年起减至3亿元，随后每年退坡6000万元，今年是1.2亿元，还不够支付债务利息。“目前的税收还不足以养活自己，另外还要付工程款，资金压力巨大。”

面对集中区的债务负担，池州市相关负责人表示，当地是吃饭财政、转移支付财政，2018年收入仅107亿元，支出已达154亿元，无力负担集中区的债务。

多位基层干部表示，当初上级把集中区作为高配的正厅级直管区，轰轰烈烈推进建设，但一年后改成“省市共建、以市为主”，降格为副厅级单位，大量建设任务交给地方，地方“小马拉大车”心有余而力不足。

此外，集中区一位干部说，原本集中区的税费省级留存部分是留给区的，但这个政策从2016年就收回了，“集中区选址在一片农地上，我们用5年时间才把基础设施建好，企业开始落户，正要用政策时撤火了，等于空头优惠，这一项每年就是1.5亿元左右。”

巨额债务重压之下，一些需要资金等配套的大企业“难引进”。“我们只能招一些中低端产业，这限制了产业高质量发展。”江南产业集中区管委会某负责人说，上海一家新能源汽车企业准备投资30亿元，需要集中区占股投入5亿元配套资金，无奈拿不出来，后来企业落户江苏了。

决策变化快?基层难落实

本刊记者了解到，安徽江南、江北产业集中区是当地积极争取并获得国家批准建设的。2010年，国家有关部门批复后选址池州、芜湖两地成立了省级直管的江南、江北产业集中区示范先行。

多位干部直言，集中区从选址开始，就多有争议，“投几十亿元把粮仓征掉了，后来省级直管模式负担不了，只好‘省市共建、以市为主’把负担甩给地方。”

事前缺规划，负债而建。集中区一位干部说，集中区设立6年后，总体规划才获批复。此前集中区发展并没有进行科学合理的规划设计，只是先把标准化厂房建起来。

江北产业集中区管委会工作人员说，当初的口号是“一年打基础、三年见成效、五年大发展”。江北集中区没有城市依托，过了5年道路才建好，企业陆续投产，想要五年大发展，脱离了实际。

事中无考虑，产业布局“随意”。多位集中区干部说，集中区定位省级直管时，大家都期望上级会宏观布局和引导产业，但实际并没有。2012年，两个集中区行政管理体制从省级直管调整为“省市共建、以市为主”后，无产业基础、配套优势的集中区产业发展更难定位，最后只能“捡到篮子里都是菜”。

事后无补救，老百姓失望。集中区多位失地农民说，当初政府承诺集中区会引进很多工厂、会有家门口就业，但现在正常生产的企业没多少，一些失地农民找不到工作。

受访基层干部表示，两个集中区发展受困，还在于决策变化太快，让基层无所适从。原本集中区为省级直管，不少企业是冲着这个金字招牌来的，没想到一年多后改为“省市共建、以市为主”，企业觉得政策稳定性差，有的干脆就不投资了。

管理体制的变动还造成集中区政策含金量缩水。集中区一位干部说，省级直管时，集中区用地计划单列，每年有5000亩的农用地转为建设用地指标；体制调整后，用地指标由集中区和市里统筹，指标锐减到每年1000亩或2000亩。

配套政策缺乏也让集中区“心有余而力不足”。集中区干部反映，作为派驻单位他们没有行政资源、社会资源，想建学校和医院等产业配套都难。

协同施策助力脱困

基层干部群众认为，十年时间，从国家示范“先锋”沦为负债百亿的“烂摊子”，两个集中区的教训深刻。

曾经巡视过集中区的安徽省委巡视组一位干部认为，两个集中区从政策高地到发展洼地，违背经济规律、在没有产业基础的地方超出承受能力发展集中区，脱离了实际。

基层呼吁，面对集中区过大的摊子和沉重的包袱，省市应发扬担当精神，协同起来，精准施策，助力脱困。

多位集中区干部建议，恰逢长三角一体化国家战略出台，这给承接产业转移使命的集中区以重生的契机。在自身努力对接的同时，盼望加大上级协调和支持力度，从长三角一市三省的层面制定产业目录，布局有发展前景、国家扶持、体现差异化的产业。

还应强化园区整合，避免同质化竞争、浪费有限行政资源。以池州市为例，江南产业集中区、池州经开区、池州高新区都集中在城市东面，可探索三区联动，促进园区改革创新和高质量发展。

此外，基层干部建议，保持各项政策相对稳定。目前两个集中区都缺乏自我造血能力，也都有着难得的新发展机遇，可适当延长政策支持。