融资担保开新局：精髓是“混改” 功在不舍

（原标题：融资担保开新局）

千淘万漉虽辛苦，吹尽狂沙始到金。

融资担保行业发展的浩荡26年，由乱入治，历经迅猛扩张和清理整顿，见证了我国民营经济的成长，也见证了解决民企融资难题的长期努力。

4月17日，国务院常务会议明确提出，通过政府性融资担保降低企业融资费用，中央财政继续安排资金，实施小微企业融资担保降费奖补政策。此前的2月，国务院办公厅出台《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》，直指融资担保业发展对支小支农的重要性、紧迫性。

“融资担保行业在服务实体经济、提升社会信用、促进资金融通、推进普惠金融发展和改善资源配置等方面发挥着重要作用。”银保监会普惠金融部主任李均锋指出。

从鼎盛时期的8000多家机构减量增质到如今的6000多家，该行业历经了早年的缺乏监管、收取保证金等乱象以及2010年后近五年的大洗牌，最终被定位为金融服务实体经济“最后一公里”的有力抓手。随后，一系列监管政策与配套措施出台，2018年更是首次成立国家融资担保基金（下称“融担基金”），进一步引导和规范行业发展。

站在新的历史节点上，如何整合多方资源来支持实体经济，如何防止乱象重演和风险新生，既是挑战也是机遇。

为此，《财经国家周刊》记者奔赴广东、浙江、北京等地，挖掘行业焕新后的亮点与痛点，发现在各地多以政府性担保为抓手的诸多尝试中，广东的“佛山模式”或趟出一条新路，成为“看得见的手”之下一种有益的补充。

佛山市副市长赵海表示，作为改革开放的前沿阵地，佛山不仅是全国的制造业聚集地，也是民营企业聚集地。民企是佛山经济的中流砥柱，因而疏通融资担保这“最后一公里”显得尤为重要。因此，佛山尝试以“国资+民资”的混合所有制，一边通过国资的示范作用和约束作用来引导、规范民资支持实体；一边维持市场化经营管理制度，进一步激发混改机构的市场活力。

借此，“看得见的手”与“看不见的手”或实现“1+1>2”的效果，融资担保行业迎来了新局面。

由乱入治

自1993年我国首家全国性专业担保机构成立起，融资担保业历经了26载栉风沐雨。

在全国人大代表、中国融资担保行业协会副会长、中盈盛达融资担保董事长吴列进看来，站在历史的时间轴上，这一行业的出现是现代多层次金融体系发展的必然结果，且已成为多元化、专业化金融市场的有机组成部分，有利于维护金融市场稳定运行、改善金融市场生态、完善金融市场结构。

但早年，融资担保业却经历了超15年的“野蛮生长”。

一家股份制银行行长用“全面开花”来形容彼时的“繁荣”。在2000～2005年的行业顶峰时期，大量资本抢滩，“仅我们一家省分行给融资担保机构的授信敞口就有近10亿元。但这种昙花一现的繁荣，隐藏了不少违规违法的操作。”

一些地市甚至出现了“担保一条街”——“一条街就有近60家担保机构，很多高管都是从银行出走的支行行长。”

浙江省一家实体企业负责人回忆，当时有机构名义上帮其担保200万元，但实际上只到账100万元，另外100万元被该机构强行扣留，“这笔资金去向不明，我们也无法过问。”

2010年，全国范围的清理整顿工作大幕开启。监管力度渐强，加上经济形势波动，行业发展趋缓。“部分机构风险暴露、代偿骤增，银担合作不断趋紧，大批机构退出。”广东省佛山市金融工作局副局长陈志海称。尤其是2015年《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》下发后，行业更是趋于规范。

李均锋对记者表示，眼下，融资担保业已建立起五大体系，较好地支撑起了服务实体、践行普惠的金融基础。

一是初步形成了较为完备的制度体系。2010年的《融资性担保公司管理暂行办法》为行业发展与监管建立了基本制度框架；2017年8月国务院《融资担保公司监督管理条例》（下称《条例》），进一步完善了原有监管制度。2018年4月，银保监会出台四项配套制度，形成“1+4”监管框架。

二是建立了中央地方各司其职的监管体制体系。由中央负责制度建设，地方负责日常监管，这有利于统一监管规则、压实监管责任、防控金融风险。

三是建立了结构合理、竞争有序的机构体系。我国目前已构建起国家融资担保基金、省级再担保、辖内融资担保机构的三层组织体系。行业“减量增质”效果明显，政府性融资担保机构服务能力增强，民营和外资机构在细分领域的作用也逐步凸显。

四是建立了丰富多样的担保产品体系。担保业务及产品涵盖的范围已从初期的银行贷款担保扩展到债券发行担保、基金产品担保、信托产品担保等内容。工程履约担保、诉讼保全担保、海关担保等非融资担保也蓬勃发展，出现知识产权质押担保、产业链融资担保、进出口企业税收担保等专项产品，服务领域涉及工商业、流通、个人消费等诸多方面。

五是形成了多方支持的政策扶持体系。法规层面，中小企业促进法和《条例》对政策扶持提出了明确要求。针对担保风险较高的问题，中央层面成立了融担基金和国家农业信贷担保联盟，地方则建立了再担保和风险基金。各省也结合实际情况，综合运用资本投入、代偿补偿政策、奖补政策和设立担保基金等方式，加大对融资担保机构的财政支持。

“政府引导实现了多方合力，行业迎来了新的发展期。”国家融资担保基金有限责任公司董事长李承表示。

“最后一公里”

大洗牌之后，“市场之手”的瑕疵逐渐被“政府之手”修复，融资担保作为“最后一公里”的作用日渐突出。

以佛山市为例，作为改革开放的前沿阵地，佛山是全国民营企业尤其制造业高度集中的地域之一，企业对金融“最后一公里”的渴求以及融资担保业的早年乱象，也远甚于其他地区。

谈及当年的整顿工作，陈志海回忆说，先在制度层面出台了融资担保的相关管理细则，建立非现场检查和现场检查制度，收集和录入机构的经营数据，严控其杠杆率并对非法集资、暴力催收做严肃清理。2014～2018年间，佛山的融资担保机构从30多家骤减至19家，眼下仅5家仍正常展业。“一些不守规矩的机构主动退出，剩下的多以非融资业务来维持生计，因为融资担保业务收益低、风险高，资金实力不够则难以为继。”

但另一方面，企业对“最后一公里”的需求却从未间断过。并且，有别于国企，民企在经营结构、资金需求上普遍“弱计划性”，银行贷款常难以覆盖——民企的发展节奏常无法预知，常因突然接到大订单而上马新设备、新厂房，产生急迫的融资需求。

广东新华粤投资有限公司董事长刘勇就烦恼于此，由于是从事高速路建设的资金密集型企业，项目一旦中标就必须立即注入资金。“无论是额度还是效率，银行都无法满足我们的需求。”同样，金纳新材料科技有限公司董事长林金才也感慨“民企融资难，民营的初创企业融资更难”，银行对此常望而却步。

近两年，为加大对民企的扶持力度，各家银行纷纷通过与税务、市场监管等部门对接数据来开发线上贷款。但多位企业家坦言，这仅适用于没有银行负债的企业，若仍有贷款未清，这条路就走不通，“20家企业有1家通过审核，就万幸了。”

“因此，融资担保是为企业提供增信的桥梁、通道、媒介，必须及时发挥作用。”赵海说。

他认为，一是融资担保机构更接地气，比银行更懂企业且倾向于综合评估企业未来的现金流和经营能力，也愿意给予它们性价比更高的资金，与银行的“规模思路”不同。二是融资担保具有增信作用。担保机构可灵活“照顾”一些抵质押物不足值的企业，在抵质押物的价值上再上浮一些授信额度。

例如，企业用价值100万元的抵押物去找银行，冗长的审核之后可能仅贷到70万元。但相同情况下，担保机构可以贷出150~200万元。

“佛山模式”

行业焕新，逐渐出现了一些可圈可点的案例。

2018年以来，多个地方均陆续出台新政支持融资担保发展，行业生机勃发。由于地区经济特殊性、发展时间长、市场活力足、核心机构实力较强和政府积极性高等原因，广东省佛山市的推进政策效果明显。

《2018年广东制造业500强企业研究报告》显示，广东制造业500强中，佛山上榜企业达109家，仅次于深圳。广东省公布的2018年1~4季度各市地区生产总值显示，佛山2018年GDP为9935.88亿元，逼近万亿大关，位列省内第三。

无疑，该市数量众多的各色企业成为了融资担保业发展的沃土。据陈志海统计，该市仅小微企业的融资缺口就达约1000亿元，“这就催生了‘佛山模式’。”

首先，佛山市政府搭建了小微企业融资担保体系。一方面保持现有的融资担保机构业务，另一方面由市级风险补偿基金为贷款企业增信和分担风险。例如，市政府主导成立了科技型中小企业信贷风险补偿基金，企业的银行贷款一旦出险，该基金可承担40%~50%的风险损失，截至目前已服务了近800家企业。

其次，该市运用广东省“中小微企业信用信息与融资对接平台”，录入了17个部门在行政管理过程中形成的企业信用信息并撮合放款，截至目前已促成超800亿元贷款。

再者，为引导更多民资流向实体经济，佛山对当地优质的融资担保公司加大了支持力度——为中盈盛达融资担保公司搭建了“国有资本+社会资本”的混合所有制模式，利用股东多元化的资源优势，发挥财政资金的撬动作用，达到了保障国资保值增值和扶持小微企业的“双赢”目标。

吴列进表示，国资的优势在于经营规范和资金实力强，且更能得到监管层、银行和企业的认可，但在市场活力和敏锐度等方面存在不足。民资担保机构足够灵活、创新意识强，但公司治理可能不够规范和透明，双方需要优势互补。

“必须辟出一条新路来为小微企业提供增信和分担风险，才能克服痼疾。”赵海说。

精髓是“混改”

在诸多受访者看来，风险基金、信息平台等举措并不鲜见，“佛山模式”的精髓还在于趟路“混改”。而之所以选择中盈盛达，主要源于其十多年来始终与国资相容相生。

2003年成立之初，佛山市富思德基础设施投资有限公司作为国资代表，持有中盈盛达18.18%股份。随着业务不断壮大，国资撬动了大批民资参股，国资股权被稀释至4.93%。2015年，中盈盛达融资担保在香港主板挂牌，成为国际资本市场首家以融资担保为主体并在股票简称中冠有“融资担保”字样的上市公司，上市前国资股权（包括广东粤财创投、粤科、省丝绸集团、富思德、禅城城建、佛山新城投资等）占比又升至10.67%。

2018年6月新一轮增资扩股后，其股权结构变为：国资31.25%、民资38.55%、H股股东持股25%和员工持股5.20%。其中，国有股东增至7家，第一大股东为佛山市金融投资控股有限公司（下称“佛山金控”），持股28%。

佛山金控董事长肖峰雷介绍，鉴于中盈盛达股权结构的特殊性，佛山金控的管理相对“张弛有度”——向其董事会派出两名董事，参与重大战略事项如新设公司、分红派息、增资扩股等决策，但在董事会授权范围内维持其原有高管和业务团队不变，不干涉其市场化经营，“该放手时就放手。”

在他看来，“政府之手”重在约束和规范——我国融担保机构在公司治理、股东结构中缺乏“类国资”因素，导致了长期的无序发展。因而此次混改，重在将国资对风险的审慎要求与民资对稳定回报的利润要求实现“双剑合璧”。

宏观上，赵海认为，混改兼顾了政策性与市场化，符合国家近来对担保行业作为“社会准公共产品”的定位，既能助力中小微融资，也能灵活实现机构自身的可持续发展，从而实现国有资产的保值增值，进而撬动更多民资的参与——换句话说，“政府之手”为混改企业增信并聚拢了更多资源，更能发挥好民资原有的机制、体制优势。

微观上，双方也实现了“双赢”。

对佛山金控而言，持股中盈盛达有助于其在融资担保行业“弯道超车”，填补普惠金融链条上的空白。目前，中盈盛达已与佛山金控旗下的银行、资管、融资租赁等业务形成互动，注入新鲜力量。

之于中盈盛达，国资背景和资本金充实之下，团队和业务均保持了充分的灵活度和自由度，更自如地应对市场竞争并服务当地经济。同时，多元的股权结构能从根本上避免“一股独大”，降低行政干预的可能性，从源头上遏制道德风险，更利于公司的独立性和长治久安。

并且，中盈盛达至今已累计为小微企业提供了上千亿元金融服务——一方面，作为企业与资金的纽带来匹配企业融资需求；另一方面，也帮助企业之间相互联系、打通资源。

吴列进说，他从业20年来接触过近万家企业，建立起了一个小微企业“朋友圈”，不但能动态跟踪各企业情况来提高风控能力，也能帮助它们互通资源。“一些不良资产的化解和处置，都可以借此实现。”

林金才也坦言，混改后的担保机构让人更放心也更高效，“国资保证了其资金实力，却又丝毫不影响我们的高效对接。”据悉，中盈盛达给了他2000万元授信，还为他打通了不少销售渠道。

眼下，佛山的混改模式开始受到广泛关注。吴列进介绍，公司上市后已有几百家担保同业机构、近百家地方政府前来取经。

功在不舍

骐骥一跃，不能十步；驽马十驾，功在不舍。

受访者坦言，创新仅仅是开局，诸多难题犹在，行业发展任重道远。

其一，机构和行业的可持续能力仍较弱。

李均锋表示，受实体经济困难影响，融资担保机构近年来代偿较高，剔除财政性补贴和非融资担保业务收入，主业基本处于保本经营的状态，机构可持续经营能力较弱。

实际上，大多数融资担保机构的议价能力较低，与银行合作时须承担全部风险且收益不高。前述银行行长介绍，担保机构单笔业务收费约3%，“100单业务出现一单代偿，另外99单就相当于白做了。”

其二，多头监管。

行业地方监管主体尚未完全统一明确，导致各地担保从业机构面临多头管理的局面。例如，前述从业人士反映，归属地方国资委的融资担保机构为保证国资保值增值，往往“放不开手脚”甚至“为不出错，宁可不做”，“业绩考核标准不一，我们常进退两难。”

李均锋表示，下一步将继续完善监管制度，研究修订融资担保行业统计调查制度等办法。指导各地按照《条例》和全国金融工作会议的要求，将所有金融业务纳入监管，规范融资担保业务经营许可牌照管理。

广东省金融监管局相关人士认为，对行业既要制定共性的统一标准，讲好“普通话”，也要存有必要的调整空间，讲好“地方话”。陈志海进一步建议，有关部门除了关注如何更严格地监管，还应着力引导和促进行业的规范自律，并给予地方管理部门更多人力支持，以匹配基层监管工作的强度和压力。

其三，银行积极性仍待提升。

李均锋称，银担合作中，部分担保机构的话语权仍较弱，部分银行也“上热下冷”，表现出对担保机构尤其是民资机构的信心不足，影响担保业务开展。

吴列进建议，从顶层设计上调整与融资担保机构合作的银行考核指标，适度放宽其小微业务风险要求，对银担合作中银行应承担的风险比例做出明文规定，将责任层层压实。

其四，尽快疏通融资担保机构的上市路径。

肖峰雷称，“大洗牌”曾在一定程度上将整个行业“黑化”，使得一些优质机构错失了上市和做大做强的机会。各方应及时扭转观念，重点关注担保机构的业绩和规范性，不宜对行业及机构“贴标签”和“一刀切”，应尽快打通机构上市和回归A股的通道。

其五，期待国家融资担保基金更“接地气”。

赵海建议， 国家对国家融资担保基金与政府性融资担保机构合作的一些要求在实施时更具灵活性，如关于“合作机构支小支农担保金额占全部担保金额的比例不得低于80%，其中单户担保金额500万元及以下的占比不得低于50%”，各地区之间、省级融资担保机构与市县融资担保机构之间差异很大，不宜简单“一刀切”，重要的是要引导支持合作机构逐步提高支小支农担保业务占比。希望国家融资担保基金结合各地实际情况，加强与符合其要求、真正有需求的省级和市级担保及再担保机构直接对接和联动，将国家的扶持资金“精准滴灌”。

吴列进也期待，融担基金扩大合作范围并适度放宽合作准入，根据各地的经济体量、经济结构和行业现状来因地制宜，促进担保机构更好地为实体经济服务，缓解中小微企业融资难题。