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科技领域央地权责划分改革启动:基本维持现状

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全面深化改革“排头兵”财税改革中“最难啃的骨头”,是中央与地方财政事权和支出责任划分改革(下称央地权责划分改革),继外交、国防、基本公共服务领域央地权责划分改革启动之后,这项改革再进一步。

5月31日,国务院办公厅公布了《科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(下称《方案》),宣告了2019年1月1日开始,科技领域央地权责划分改革启动。

4000多字的《方案》主要内容是将科技领域财政事权和支出责任,划分为科技研发、科技创新基地建设发展、科技人才队伍建设、科技成果转移转化、区域创新体系建设、科学技术普及、科研机构改革和发展建设等八大方面,明确中央与地方各自财政事权范围和支出责任。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经记者,《方案》出台明确了科技领域央地权责划分改革大方向和原则性意见,不过并未详细明确具体细分领域的央地具体出资比例,改革比较稳妥,维持了现行科技领域财政政策总体稳定,具体改革仍是一个逐步推进过程。

现行中央与地方财政事权和支出责任划分改革不清晰、不合理、不规范,这不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,不利于政府有效提供基本公共服务,与建立健全现代财政制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的要求不相适应。

为了改变这一现状,国务院在2016年印发央地权责划分改革指导意见,正式启动了央地权责划分改革,目前在国防、外交、国家安全、义务教育及基本医疗卫生等基本公共服务等领域改革已经开展。按照2019—2020年基本完成主要领域央地权责划分改革时间表,这项改革异常紧迫。

随着上述《方案》披露,今年科技领域央地权责划分改革也正式启动。不过不同于基本公共服务等本应由政府完全承担的事项,科技领域投资的主体是企业等市场主体,因此如何界定科技领域中政府与市场关系是改革的一大前提。

因此,《方案》首要原则,就是科学厘清政府与市场边界:科技领域中市场在资源配置中起决定性作用。政府投入重点支持市场不能有效配置资源的基础前沿、社会公益、重大共性关键技术研究等公共科技活动。

施正文表示,只有在界定好政府与市场在科技领域边界前提下,政府间的权责划分才能顺利推进,政府在科技领域不能大包大揽,而是聚焦市场资源不能有效配置的公共科技领域。

财政部数据显示,2018年,全国一般公共预算支出中,科技支出8322亿元,增长14.5%。

国务院根据科技事项公共性层次、科技成果受益范围等属性,明确中央财政侧重支持全局性、基础性、长远性工作,以及面向世界科技前沿、面向国家重大需求、面向国民经济主战场组织实施的重大科技任务。同时进一步发挥中央对地方转移支付的作用,充分调动地方的积极性和主动性。地方财政侧重支持技术开发和转化应用,构建各具特色的区域创新发展格局。

在科技领域细分的上述八大领域中,绝大多数属于中央与地方共同财政事权,比如市场最为关注的科技研发,双方共同承担相应支出责任,但也有各自侧重。

比如,对事关国计民生的农业、能源资源、生态环境、健康等领域中需要长期演进的重大社会公益性研究,以及事关产业核心竞争力、整体自主创新能力和国家安全的重大科学问题、重大共性关键技术和产品研发,由中央财政承担主要支出责任,通过国家重点研发计划等予以支持。

此前公布的基本公共服务领域央地权责划分支出责任中,有着明确的资金分配比例。比如内蒙古等12个省份的城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生等7个事项支出,中央财政分担80%,地方分担剩下的20%。而此次《方案》在具体支出责任中并未明确资金分配比例,取而代之的都是中央或地方承担“主要支出责任”等模糊表述。

施正文认为,主要支出责任一般来说至少要超过50%,但这是一个模糊表述,也反映了改革的艰难。

此次《方案》明确的原则之一,是在保持科技领域现行财政政策总体稳定的基础上,对现行划分较为科学合理、行之有效的事项予以确认;对现行划分不尽合理、改革条件相对成熟的事项进行调整;对尚不具备改革条件的事项,暂时延续现行划分格局,并根据相关领域体制机制改革进展等情况适时调整。

目前唯一调整的是区域创新体系建设的央地权责关系。

根据《方案》,对推进区域创新体系建设财政负担资金,调整为中央与地方共同财政事权,由中央财政和地方财政区分不同情况承担相应的支出责任。对国家自主创新示范区、国家科技创新中心、综合性国家科学中心等区域创新体系建设,财政负担资金由地方财政承担主要支出责任,中央财政通过转移支付统筹给予支持。地方根据本地区相关规划等自主开展区域创新体系建设,财政负担资金由地方财政承担支出责任。

《方案》要求,各级财政要持续加大财政科技投入力度,确保财政科技投入只增不减,加大基础研究等公共科技活动支持力度。

施正文表示,中国经济高质量发展,核心是要靠科技创新驱动,因此近些年政府加大科技投入。近期外部复杂形势下也让大家充分意识到目前核心技术短板,因此我们必须加大对基础研究投入,在前沿科技领域实现突破。

近些年财政在科技方面的投入力度明显加大。近三年,全国一般公共预算支出中科技支出增速均达到两位数,明显超过一般公共预算支出平均增速。今年前四个月,科技支出2509亿元,同比增长高达38.5%,远高于15.2%的全国一般公共预算支出增速。

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