李铁：大城市应该如何对待外来人口

（原标题：李铁：大城市应该如何对待外来人口｜城市论坛）

《财经》记者 朱弢 | 文  鲁伟 | 编辑

近年来，一些特大城市为治理交通拥堵、环境污染、房价过高等“大城市病”，采取了一系列人口调控政策。那么，“大城市病”的病根真的是人口过多吗？除去疏散人口一途，还有没有治病良方？

对此，中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁指出，城市的人口发展战略，应该站在城镇化的大格局下来认识，要尊重城市发展的规律，尊重人口的流动。

关于北京等城市的“大城市病”问题，问题在于城市的治理方式，而不是人口过多。

北京一处派出所受理来京人员申领居住证。图/视觉中国

外来人口对城市发展至关重要

《财经》：十九大报告中提出，做好人口发展战略研究，准确把握人口发展长期趋势，是做好产业布局、资源配置、福利安排等的基本依据。那么，应该如何理解十九大中的人口观？

李铁：关于城市的人口发展战略，应该在城镇化的大格局下来认识。首先是要尊重城市发展的规律，尊重人口的流动是按照市场化的原则，而不是按照传统计划经济的方式进行管控。

中国有13.95亿人口，其中城镇常住人口占59.58%，而户籍人口仅占40.42%。到2035年实现国家的基本现代化，常住人口城镇化率也要达到70%。因此，在推进城镇化进程中，要特别注意如何实现人口的城镇化，提高人口的城镇化质量，也就是按照十九大报告的要求，加快实现农业转移人口市民化。

要达到这个目标，各类城市都要发挥作用，特大城市和超大城市也不例外，何况在已经实现的城镇化进程中，北京、上海、深圳和广州以及城市群地区都发挥了至关重要的作用。

《财经》：外来人口和大城市发展的关系是什么，大城市是否应该吸纳更多人口？

李铁：任何城市都希望产业兴旺、科技发展、就业充分、人们的收入水平提高，而这些都是城市活力的表现。根据世界城市发展规律来看，开放程度越高、外来人口越多的城市，也是最具活力的城市。

中国的所有发达地区中，只要城市化水平、经济增长指数高，基本都是人口流入地区，相对贫困、落后的地区都是人口流出地区。活力成都高的城市充分利用了外来人口、流动人口，他们为城市提供了大量的剩余劳动力，创造了大量的财富积累。有的外来人口在原居住地可能就是农民，但却肯于背井离乡去创业、打工，意味着他们具有非常灵活的头脑和敢于创业和闯天下的精神。

除此之外，我们可以计算：北京和上海如果没有外来人口，北京的老龄人口就会达到了25％以上，上海的老龄人口更是达到30%以上。从事不同劳动的外来人口大大改善了这些城市的人口结构。他们的年龄层多在16-45岁，代表了城市的未来，是最富有创业精神和劳动价值的年龄。

《财经》：那么，如何看待特大城市一直面临的巨大人口压力？

李铁：从北京的人口增长进程看，三十年来一直在实行的所谓人口控制政策并没有起到预期效果。人口压力的原因不是因为外来人口的大量进入，而是行政主导的城市化进程造成的。

大量市场资源随着行政的导向进入北京，各类企业总部、各类大型事业单位、各类优质资源都集中在北京，当然需要各类人口进入北京提供服务，市场也及时地通过就业机会的提供进行了实际的补充。

因此，从上个世纪80年代的规划目标是2000年人口控制在1000万左右，不断进行控制和调整，并不能阻止人口伴随着各类其他要素流入。现在又提出了2020年人口控制在2300万的目标。这是对于进入北京的资源和要素缺乏深刻的认识。

《财经》：现在人们经常提到的“大城市病”是人口过多造成的吗？

李铁：关于当前的“大城市病”问题，问题在于城市的治理方式而不是人口。我们很多人把管理上出现的问题，把政府作为的不当以及过去决策的失误归结于人口过多。

比如，北京的主城区五环以内667平方公里，人口1000万左右，这和韩国的首尔核心区以及日本的东京都核心区人口相当，为什么他们没有出现对于人口的恐惧，或采取人口排斥政策？实际上我们出现的交通拥堵环境污染等现象是城镇化进程中必然的产物，是需要花一段时间通过基础设施供给、公共服务的改善加以解决的。需要看到，北京的辖区有1.64万平方公里，而东京都市圈比北京小，只有1.4万平方公里，但已经容纳了超3500万人口。

《财经》：如果真的想要化解人口压力，应该怎么做？

李铁：真正要实现人口疏解，其核心在于围绕北京的优质资源的增量和存量，进行空间的调整。北京行政办公区向副中心迁移、设立雄安新区等疏解非首都功能等举措，都是中央对北京人口控制战略的及时调整。

现有的城市治理方式存在误区

《财经》：如何让优质资源自愿、自发流动？

李铁：我们曾经对世界发达国家的大都市进行过调查，大都市周边有30-50公里半径的辐射区，存在无数个中小城市和小城镇，它们疏解了主城区的功能，缓解了主城区的压力。在东亚，人口密度较高的日本和韩国也是如此。而我们提出的人口控制政策，却把所有的辖区都包括在内，放弃了通过更大空间范围调节要素和人口配置的可能，导致主城区要素的高度集中，这是城市治理的一大误区。

《财经》：为什么会存在这种误区？

李铁：原因在于公共服务的封闭性，也就是改革前三十年积累的体制矛盾，户口的排他性导致了我们不愿意在现有的财政供给能力下，开放更多的公共服务资源给外来人口。这个问题不是城市治理的问题，也和城市病无关，而是利益问题。

正是因为这种封闭的公共服务利益，使得我们放弃了空间对城市核心区治理的调节功能，不得不采取行政的控制人口手段，从而也造成了我们不愿意过多地投入资源来改善城市辖区的治理现状，改变住房供给结构，从而使压力累积，把政策推向人口的排他性路径。

由于北京和上海等大都市这种封闭的公共服务管理的思维模式，遇到任何情况把责任推给人口过多，而回避了本身固有的人口思维模式，最后导致了全国的上行下效。户籍管理制度改革和农业转移人口市民化之所以在十八大以来推行不下去，这是非常重要的原因。

《财经》：所以长远来看，满足城市不同人群的生存空间需求，还是要靠周边小城镇的发展？

李铁：我们去东京调查的时候发现，距离东京30公里左右的筑波，房价也就相当于人民币2万多元每平米，相比于东京便宜了很多。可见空间的市场调节功能会自动发挥作用。但是在我国的超大城市，却普遍限制周边中小城市和小城镇发展产业和居住空间，这又让矛盾集中在高房价上，扭曲了社会的舆论导向。

按照人口控制的思路，特大城市不愿意提供更多的住房供给来解决外来人口。因为担心提供了住房就会导致更多的人来北京。由于外来人口看不到解决住房的预期，当然把怨气对准了高房价。而全世界的大都市的住房供给，基本上遵循一个规律，就是在城市的辐射半径内，根据远近关系，提供不同价位的住房。政府负责的就是如何解决轨道和公路交通的配置问题和规划问题。

城市该如何对待外来人口？

《财经》：居者有其屋是人们一个基本需求，如何解决外来人口的住房问题？

李铁：出租住房在全世界都是解决住房供给的主渠道。问题是出租住房应该由谁来供给？由谁来建设？建在哪里？政府建设出租房肯定是遵照政府的安排，可是我们能够把出租住房建设在所有距离就业地较近的空间吗？显然不可能，根据级差地租理论，这是最大的浪费。如果选择较远的地方，会有人去吗？当然会，问题是距离就业地是远还是近？

我们应该清楚，城市的就业空间分布在所有角落。如果按照规划和计划安排，只能选择有限的地点来提供出租住房，当然会增加居住者的交通和时间成本，同时也给公共交通带来巨大压力。全世界的城市出租住房基本上是分布在城市的所有地方，提供出租房的有城市的居民和住宅所有者，当然也有城乡接合部的农民。

《财经》：你刚才说到的是国际上的情况，在中国有没有成熟的模式和做法可供借鉴？

李铁：在集体土地上建设，以户为单位的出租房是广东、浙江以及多个经济发达地区普遍的模式。这种出租房一方面分布面较广，意味着租房者可以从城市的各个方向进入主城区，对交通的压力要小很多，也在一定程度上降低了居住者的时间成本。

从另一个意义上讲，这种专门以出租为目的的住房，相对于房地产开发的住房要稳定得多，而且也适合集中管理。广东的出租屋管理，就是责任到村到户。深入细致地管理一方面使当地农民增加了收入，另一方面也能为外来者提供稳定廉价的住房。

特别要注意的是，所谓廉价不是政府价格，而是随行就市。可以给租赁者提供适合自己的多种选择。而提供住房者也会根据政府的要求和市场的需求，提供不同的房屋建设格局。这种各方皆大欢喜的市场供应方式，完全可以在政府的有效监管下消除了各种安全隐患。

如果我们了解特大城市城中村和城乡接合部的租房价格，就会知道，大部分外来中低收入就业者所能承受的价格也就是几百元。对于他们来说，住房是生活中最大的一块支出，降低住房成本可以形成收入积累，腾出更多的资金投入后代的教育，或是为将来回到家乡创业形成一定的资金积累，这对他们家庭的未来具有重要意义。中央的城镇化政策中鼓励农民返乡创业，个中原因就是考虑到他们在城里获得非农就业收入后，有能力回到家乡从事服务业经营。

可是，我们的城市管理者的思维方式距离外来人口的实际需求较远，希望他们也能达到城市户籍居民生活标准，否则以种种理由加以排斥。这显然不符合十九大报告提出要以人民福祉为本的基本精神，人民中当然包括了这些为我们城市建设立下了汗马功劳的外来就业人口。

《财经》：在你看来，城市政府应该如何对待外来就业者？

李铁：城市治理是长期细腻的工程，需要我们的干部要真正替人民着想，特别是要学会换位思维。外来人口进入城市提供服务业，是对长期以来计划经济的城市发展方式的有效补充，也确实方便了人民群众的生活。不同层次服务业的兴起也满足了不同收入水平人口的服务需求，也在为城市提供稳定的税收。

对于任何事物，都会出现不同的声音。到底谁的声音更重要？是领导的声音重要，还是广大城市居民的声音更重要？是户籍人口的声音重要，还是所有人口的声音重要？我们不能为了少数群体的利益，去剥夺更多人的权利。我们本来可以满足更多人的方便，结果却为了少数人的清静，只发挥了很单一的功能，导致更多的人口、权利、利益受到损害。

这里还存在着几个问题：怎么看待人口，怎么看待城市产业发展，怎么判断一个城市的活力，政府该干什么，怎么做好服务和管理的有机结合。

《财经》：对于外来就业者，城市管理最需要在哪些方面给予完善？

李铁：我们应该提倡的是，城市以更加开放的胸襟，对待那些已经在城市长期就业和生活的人口，为他们提供与城市户籍居民同等的公共服务。这些人，从外地来到城市打拼、从事各类产业，已经在城市生活了这么多年，他们才是真正需要解决落户问题的人，这不是仅仅在二线城市，包括一线城市也应该如此。