中国常驻WTO前参赞卢先堃: WTO改革将三管齐下

2019-05-01 08:53:22 来源: 21世纪经济报道 举报
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卢先堃

二战之后形成的全球经贸治理体系中,世贸组织(WTO)所代表的多边贸易体制是核心机构之一,在管辖全球贸易和投资等方面的作用不可替代。

改革背景:WTO遭遇五大挑战

多边贸易体制的增强及全球贸易和投资的开放,成为经济增长最为强劲的发动机,并带来了生产率提高、竞争加强、价格降低和生活水平提高。在此过程中,发展中国家也受益匪浅,在全球贸易中的份额从上世纪七十年代的区区四分之一增加到目前的近半壁江山,通过参与经济全球化和贸易自由化取得了长足的发展。

但是,近年来,尤其是2008年金融危机以来,多边贸易体制陷入了巨大的困境,遇到了空前的挑战,主要表现在以下几方面。

其一,多边贸易谈判停滞。除了《贸易便利化协定》、信息技术产品扩围谈判等有限成果外,WTO在谈判上乏善可陈。2002年启动的多哈回合彻底失败,多边贸易规则基本上停留在1995年WTO成立时的水平,与国际贸易和投资受信息革命的推动在模式不断推陈出新,在规模上日益扩大的局面形成鲜明对比。这其中既有国际金融危机、大国政局变化等外部因素的影响,也是WTO本身决策机制繁琐、谈判模式落后等内在因素使然。

其二,西方经济体国家的治理模式部分失灵。西方在经济上受惠于经济全球化和市场自由化的同时,社会政策则缺位,忽视对受到国际竞争冲击的弱势群体的扶持,导致其社会分裂、民意内倾,反经济全球化和反贸易自由化的浪潮高涨,并引发美欧的政治图谱右倾。

其三,争端解决机制运转不畅。美国政府以WTO争端解决机制上诉机构部分成员在案件裁决中越权为由,长期杯葛上诉机构成员的遴选,导致上诉机构目前只有3名成员,勉强维持,2019年底将面临只有1名成员并彻底瘫痪的危险,届时将很有可能使WTO最为独特的裁决机制失灵停摆。

其四,发达国家与发展中国家围绕“特殊和差别待遇”争议不断。2008年金融危机全面冲击西方发达国家,使其经济长期低迷,新兴经济体尤其是中国则总体保持较快增长,使国际经济格局呈现“东升西降”的局面,发达国家普遍存在“吃亏”的感觉,并据此在多边谈判中要求和主要发展中国家“互惠”,并攻讦后者继续享受“特殊和差别待遇”,双方权利和利益的再平衡成为阻碍多边谈判的核心症结。

由于这些情况,国际社会关于WTO改革的呼声日渐高涨,2017年底的WTO第11次部长级会议上,各成员部长在认可WTO重要作用的同时,也普遍认为“(多边贸易)体制并非完美,必须增强承诺,努力对其加以改善”。2018年5月法国总统马克龙也呼吁WTO主要成员正视现实、承认不足,为制定新规则制定路线图。

此项工作最初主要是智库在推动,例如,笔者参与的德国贝塔斯曼基金会在WTO支持下成立的“全球贸易治理高级专家委员会”,于2017年及2018年初率先提出了题为《重振WTO的多边治理》的报告,全面梳理了多边贸易体制存在的挑战并就应对这些挑战提出了一系列的初步建议,得到了WTO及其成员的关注并被广泛讨论。后来,一些协会、学者也纷纷提出各种建议,国际商会、达沃斯世界经济论坛也将此作为其主要工作内容之一。

最后,WTO成员也逐渐发声并阐述观点。欧盟、加拿大率先分别首先提出了内容广泛的立场文件。美国在多个政府文件中就发展中国家地位和“特殊和差别待遇”等提出了相关立场,中国随后也提出立场文件。

随着各方推动,2018年12月1日“二十国集团”(G20)通过其《G20领导人布宜诺斯艾利斯峰会宣言》,在认可多边贸易体制重要贡献的同时,指出“该体制目前未能实现其既定目标,且有改善的余地”,表示“支持对WTO进行必要改革,以改进其功能”。此宣言在一定程度上为WTO改革提供了政治动力,此后WTO相关讨论明显加速。

改革内容:涵盖WTO三大基本职能

从目前各成员的提案来看,有关WTO改革的讨论大致有以下三方面的内容,即“透明度和日常工作”、“上诉机构(Appellate Body)危机”以及“规则制定”,基本上是“三管齐下”,涵盖了WTO的三大基本职能,即“透明度和监督机制”(通过定期通报等透明度机制和各相关机构的日常工作来监督相关协定的实施和成员义务的履行)、“争端解决机制”(通过包括上诉机构在内的争端解决机制来解决成员之间的纠纷)以及“规则制定”(通过谈判来制定新的贸易和投资规则)。

首先,加强定期通报等透明度机制和日常机构监督机制。

WTO成员定期通报相关政策并维持透明,对于其他成员监督其履行WTO相关义务、确保WTO各项协议得到实施至关重要。但是,在此方面,各成员均存在一定问题,迟通报甚至不通报的现象突出,长期受到各方诟病。例如,在2018年10月23日举行的WTO补贴和反补贴措施委员会上,主席表示,在164个WTO成员中,78个成员仍未按要求对其2017年之前的补贴情况、63个成员仍未对其2015年之前的补贴情况、56个成员仍未对其2013年之前的补贴情况进行通报,并指出此情况“对相关协定的正确实施构成了严重的问题”。欧盟、加拿大等成员在其有关WTO改革的文件中均提出了此问题,欧盟甚至提出了对不通报行为进行惩罚的建议,例如一旦不通报即可被视为存在补贴的“有罪推定”等。

日常机构的监督是指成员充分利用WTO现有的理事会和委员会等机构,通过在这些机构的日常会议上阐述自己对其他成员贸易政策和措施的关注,各成员展开讨论,通过协商解决具体关注和纠纷。这是在争端解决和规则制定之外,一条更为便捷和温和的途径。WTO所有机构均有此项职能,相关工作由来已久。但各机构之间的做法和成效大相径庭。其中,技术性贸易壁垒(TBT)委员会的做法和成效显著,仅2018年该委员会就讨论了178件“特定贸易关注”,该机构成立以来提起的550件“特定贸易关注”中的绝大多数均得以协商解决,仅有16件被诉诸争端解决机制。很多智库和WTO成员援引TBT委员会的工作,认为其相关做法应在其他WTO机构进行推广。

另外,各方关于日常机构监督工作的建议也包括加强各机构之间的协调,以及取消一些无效机构等等。

其次,解决上诉机构危机。

目前WTO上诉机构遭遇严重挑战,根源是美国的反对可能使其很快彻底瘫痪,被各方称作WTO成立以来“最为严重的危机”。

上诉机构是WTO争端解决机制的“最高法院”,一般由7名成员组成,任期4年,可连任一次。在争端解决机制中,上诉机构负责对专家组裁决进行审核并做出终审,每个案件由其中3名成员审理。由于其裁决的独立性和强制性,一直受到各方赞赏。

但是,近年来,美国认为上诉机构存在裁决越权、裁决形成判例并部分替代成员谈判等诸多问题,影响了成员的权利和义务,并以此为由阻挠WTO上诉机构成员的延任和遴选,导致目前该机构只剩3名成员(审议并裁决案件的最低成员数量),而且其中2名的任期到2019年底将结束。如果美国继续阻挠,将导致上诉机构彻底瘫痪。

为尽快消除此危机,欧盟、中国、加拿大等成员均将此作为其WTO改革建议方案的重点内容,并将其定义为必须优先解决的“危及WTO生存的关键问题”;欧盟、巴西等成员还提交了专门的提案。此外,中国和欧盟还通过双边WTO改革工作组提出共同提案,并争取到其他诸多成员联署或支持。

第三,推进规则制定。

规则制定较为复杂,既涉及谈判方式(如由所有成员参与的多边谈判和部分成员参与的诸边谈判)和决策机制(如WTO的“协商一致”、“一揽子通过”等),也涉及成员间利益的平衡(如针对发展中国家的“特殊和差别待遇”),以及一些具体议题的谈判(如渔业补贴等多哈回合议题以及电子商务、投资便利化等新议题的谈判)。

在谈判方式上,多哈回合谈判的彻底失败成为一个标志性事件,即多边贸易体制由来已久的涉及众多议题、由所有成员参与的“回合”型的大范围谈判,已经很难适应当前WTO成员众多、利益多元以及贸易模式日新月异的现实。为此,欧盟、加拿大等成员提出,在维持所有成员参与的多边谈判的同时,应允许志同道合的部分成员先行先试,在一些议题上率先谈判,谈判成果对所有成员适用。

在决策机制上,WTO遵从“协商一致”(consensus)和“一揽子通过”(single undertaking)的原则,并在实践中严格适用。“协商一致”往往需要所有成员同意才能启动谈判并通过谈判成果,“一揽子通过”往往需要所有议题全部达成协议并一起通过。这种机制容易被一些成员滥用,要么是不同意启动谈判,要么是将不同的议题挂钩并相互“绑架”,从而导致谈判久拖不决。为此,一些成员和智库提出,应防止滥用“协商一致”和“一揽子通过”原则,阻挠启动一些新议题的谈判,或者阻挠一些先行达成的协议的通过或实施。

在成员间利益平衡上,焦点主要是中国等发展中大国是否应继续享受“特殊和差别待遇”(即可以比发达国家承诺更少的减让)。一些发达国家认为,中国、印度等发展中大国已经取得长足发展,应在谈判中做出更多减让并承担更多义务,不应再被视作发展中国家并享受“特殊和差别待遇”。中国、印度等部分发展中成员则针锋相对,提出了观点相反的报告予以驳斥,双方交锋激烈。

在具体议题的谈判上,目前各方围绕多哈回合中的渔业补贴、维护粮食安全的公共储备等议题展开谈判。按照联合国“可持续发展目标”,渔业补贴应于2019年底结束。另外,部分成员已经就电子商务、投资便利化等议题展开了诸边谈判,贸易和性别、中小微企业(MSMEs)等诸边谈判议题亦被提出。

(作者是中国常驻WTO前参赞和综合组长,现任日内瓦箂科中心执行主任、中国对外经贸大学和武汉大学兼职教授。)

杨泽宇 本文来源:21世纪经济报道 责任编辑:杨泽宇_NF6036
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