城市普遍扩张阶段趋向终结 开发企业的新出路在何处

（原标题：城市普遍扩张阶段趋向终结！开发企业的新出路在何处？）

(图片来源：全景视觉）

陈民/文 参与城市开发投资的企业，在跟地方政府交流的时，经常会说“我们要与城市共同成长”，这句话不仅仅是谦虚之言，也表达了为城市做贡献的意思，换个方向说，它也道出了企业投资于城市开发领域的本质，用通俗的话讲，叫做顺势而为。从系统论的角度而言，企业投资建设和运营的项目，无论大小，都是城市的一个子系统，城市发展好了，这个子系统才稳固，才有盈利的前景。

参与城市开发投资，本质上是在城镇化建设的大趋势中寻求投资机会。因此，投资企业应当关注城镇化模式的变化，城市发展的模式变了，系统环境发生了变化，企业的战略也要随之调整。而当前就是企业调整投资战略的重要窗口期。

一、城镇化模式的演变

2019年4月，国家发展改革委关于印发《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知中，有几个很值得投资企业注意的提法，一是放宽人口落户政策；二是加快对核心城市群和都市圈的发展；三是首次提出了收缩型中小城市这个概念。

这几个提法对城镇化趋势的解读，大概的意思是，城镇化已经到了中后期，不需要再搞过多的户籍限制，要巩固前期城镇化的成果，同时今后不是所有的城市都要搞扩张，重点城市群和都市圈要继续发展和升级，不具备进一步城市化条件的中小城市不仅不再大搞建设了，甚至要适当缩减。

这个政策的宏观导向性比较强，看起来似乎没有直接提出太多落地性的具体措施，但它代表了政策制定层对于我国当前城镇化发展阶段的一种判断，也就是城镇化已经到了尾声阶段，过去的20年中所出现的普遍扩张型城市建设，在未来的十年中将不会持续。

虽然这个文件写的是2019年的任务，但其实我们不妨把它看成，未来十年我国快速城镇化末期阶段趋势变化的一种信号。综合近两年中央和地方出台的一系列影响城市化进程的政策文件，我们就可以更好的理解未来十年的城镇化发展机制。

城市化的过程，通俗一点理解，就是一个城市空间扩张、人口集中、产业发展的过程。整个过程是宏大的，影响这个过程实现的则是一些具体的、关键性的规划、土地、投融资和户籍等政策机制。

二、从占补平衡到增减挂钩再到跨区域指标调剂

空间扩张是城市化的基础，这个过程中，土地政策的作用是关键的。我们来看几个土地政策上的关键词和关键机制。

第一个关键词叫做耕地占补平衡。耕地占补平衡的意思是城市建设扩张占用了多少耕地，地方政府就应当负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。

这个机制是城市化过程中空间扩张的基本机制，一直沿用至今，早期的占补平衡主要是在城市内部实现的。在这个机制下，总体上城市建设用地在增加，耕地原则上不减少，而被开垦成耕地的荒山、荒坡和未利用地则在不断减少。

这样的机制在实行了十几年以后，发现荒山荒坡越来越少了，能够开垦出的高质量农田也逐渐变得不足。城市近郊的农村随着城市化扩张，或被拆除，或受益于城市化带动有所发展，而远郊或偏远地区的农村则难以受益。

第二个关键词叫做城乡建设用地增减挂钩（以下简称增减挂钩）。它是在2008年前后出现的。其意思是“将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施”，实现城市建设和优化城乡用地布局。

这个机制早期是为了解决小城镇建设问题，随着《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号）和城乡建设用地增减挂钩试点管理办法 国土资发【2008】138号的发布，逐渐从试点和推广到全国，被应用到大城市的建设之中，其中最有名的就是成渝城乡统筹试验区的地票模式。

城乡建设用地增减挂钩实现了在空间上远郊区和近郊区的直接置换，使得城市化除了以蔓延式的扩张，带动近郊城市发展和农村发展之外，也可以使远郊区的农村能够获益。这也代表了在城镇化过程中，我们对局部地区中心城区和远郊农村地区发展不平衡的一种客观认识。这一机制经过试点，在之后的十年中，逐渐扩大到了全国。

2018年，国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知国办发〔2018〕16号文发布。新出台的占补平衡和增减挂钩指标跨省域调剂和交易政策，实际上在更高层面上确认了地区之间发展不平衡的事实。

从早期的地市内部平衡，到中期的省内平衡再到今天的跨省调剂，与收缩型中小城市的提法相对照，明显的反映出我国的城市化进程已经到了后期阶段的特征。在空间层面上，全面扩张的时代已经过去。

土地是城市建设和基础设施建设的基本载体，基础的不平衡发展，对应的是建设需求的不平衡。

三、更加开放的人口流动政策

与空间政策相对应的，实际上是人口流动政策，新型城镇化建设重点任务中提出，要进一步放宽中小城市的落户政策，同时要推动大中型城市进一步放宽落户政策。这其实有两个含义。

一是要巩固过去几十年城镇化的成果。因为过去我们的城镇化是以常住人口城镇化率作为统计口径的，但实际上大量的常住人口并没有获得城市户籍，这使得过去的城镇化成果不够牢固。所以落户政策中的放宽首先是要巩固以前已经形成的城市化成果。

二是顺应人口流动的大势。我们看到，过去落户门槛较高的这些大型城市、特大型城市，现在也在努力地对高学历和高技能人才放宽落户的门槛，也就是媒体上常说的抢人大战。

为什么要叫“抢人大战”呢？说起来这一点，让我想起了最近去成都出差，听到一个非常有意思的现象：有不少当地的政府官员和企业领导经常在讨论三个字——人、城、产。这三个字在发展城市时，逻辑顺序应该是什么呢？

有人认为，应该按照产、城、人的模式来搞城市建设。因为产业先行似乎成为了大多数地方政府发展城市的一个基本的逻辑。后来，这个说法逐渐演变成了人、城、产，所有的地方政府都明白一点，就是搞产业升级，不是想升级就能升级的，没有高素质的人才参与，企业根本不会来，那么高质量的产业也就不可能发展起来，所以就要围绕人、城、产的逻辑来发展城市。

这样的一种讨论，一定程度上体现了现在城市进行人才大战的根本出发点。

早期城市化给城市带来的人口红利，首先是大量的农民工进城，及劳动密集型制造业的发展。随着产业智能化发展的升级，传统制造业的扩张对城市的带动逐渐趋弱，对人才的素质要求也越来越高。

2018年全国本科毕业生数量超过了800万，按照这个趋势计算，未来十年将有近1亿规模的本科毕业生。对这部分高学历人才的争夺，将是未来核心城市产业升级的基础。

这部分人是最有生产力和消费力的人群。他们向核心城市的流动势不可挡。

四、量入为出为主基调的投融资政策

影响城市化发展能力的第三个政策力量是城市建设投融资政策。财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见【财金〔2019〕10号】发布以后，结合预算法及地方政府发债的相关政策，可以看到，以发债为主、PPP模式为辅的城市建设投融资体制已经基本确立，这两条主要渠道的管理逻辑都是量入为出、限额管理。

所以城市的基础越强，融资空间就越大。这样一种在城市建设尾声阶段，以风险控制为基本出发点的投融资政策基调，也限制了三四线城市从基建角度进一步努力的空间，留给他们的竞争时间已经不多。

从土地指标政策、人口流动政策和投融资政策这三个塑造城市化能力的主要政策维度出发，可以明显的看到，在未来10-15年的城市化后期阶段，核心城市群和都市圈的发展能力与三四线城市之间的差距将进一步拉大，这种差距带来的必然是城市建设资本流向的进一步集中。

五、农村土地改革政策

城镇化过程中，资本流向集中并不是唯一的趋势，农村土地政策的改革，还会带来资本流向的分散趋势。

集体土地和国有土地双轨制并行多年，现在三权分置的改革，促进资本更加直接的进入农村，实现就地升级的城镇化。

对城市扩张的依赖减少。这不是逆城市化，只是对向城市集中的资本的一种分流。我国在更加严格的规划管理以及自上而下的财政分配体制之下，不大可能出现逆城市化，只是从资本流向的角度，集中和扩散并存。

前面讲到的这些都是城市化的聚集政策。聚集政策会带来资本流向的集中，同时城市化在讲到资本流动方向的时候，我们还应该注意到另外一个资本反向流动的政策。这个政策指的是建设资本会逐渐更大规模的流向传统的农村地区。这个趋势也是值得我们注意的。农村政策的走向与土地政策有密切的关系。众所周知，国家的土地以前实际上是以双轨制作为基础。土地所有权上分为国有建设用地和集体建设用地，我们要搞城市的建设，原则上都要求在国有建设用地上实施，而2018年国家提出的土地改革的几个重要方向，最核心的关键词就是三权分置。

农村的集体土地分为三类，第一类是集体所有的建设用地；第二类是宅基地；第三类是农用地。什么三权分置呢？

三权分置对农用地而言，指的是农用地的所有权、承包权和经营权的分离。经营权分离之后，在保障农民通过承包权获得基本收益的基础上，经营权可以对外流转，流向企业和经营大户，通过资本投入和规模化生产实现农业现代化升级。

宅基地的三权分置指的是所有权、资格权和使用权的分离。目前还在改革的试点探索阶段。宅基地的三权分置使得它的使用属性和流转属性会更加的接近城市的土地和房子，也会导致资本会直接进入农村，对宅基地加以经营和改造。

与农村土地改革相关的另外一个很重要的政策是“集体土地直接入市试点”，这部分针对的主要是集体建设用地。在2015年以后，国务院选择了十几个试点地区，北京、深圳等都已经有了不少集体土地直接入市的案例。

集体土地入市政策的受益地区，一类是大城市外围的远郊区域。这些地区已经受到中心城区城市化的带动，但又不在城市规划区范围之内，无法等待城市扩张带来的拆迁；另一类地区是具备各类特色小镇建设条件的都市圈外围地区。这些地区与中心城市的交通半径通常在2小时左右。

从资本流动的角度看，农村土地政策的改革，带来的趋势是与资本向中心城市集中相反的，会使得资本直接分流进入更加广阔的农村地区。

但我们要清楚，它不是逆城市化。因为在城市公共服务资源配置模式上，财政资金的支出会优先保障成熟城市区域的运行，这使得老城区的衰退是不大可能的，规划和土地指标的管制也会强有力地维护中心城市的地位。因此，核心城市的产业和生活成本在不断攀升的过程中虽然会产生挤出效应，但不会产生逆城市化。

六、基础设施投资企业的战略方向选择

从对上述总结可以看出，推动城市化格局变革的人口、投融资和土地等政策机制，正在重塑未来十年城镇化后期阶段的城乡建设格局，城市的普遍扩张阶段趋向终结，资本向核心都市圈和城市群的集中趋势和向农村地区流动的分散趋势并存，以北上广深为主的一线城市产业升级和旧城改造，京津冀、珠三角、长三角、关中、成渝等几个核心城市群继续完成城市扩张和新区建设。

上述核心城市和城市群外围的农村需建设升级，而大部分三四线城市则处于夹心层以平稳发展为主。

在这样的趋势下，参与城镇化建设的投资企业应当抓紧时间重塑自身的投资战略和经营策略，学会运用新的政策，并围绕不同层级地区的发展趋势和发展需求锻造升级自身的投资能力。

一是要建立与区域发展能力相匹配的投资规模和风险控制政策。尽管在趋势上而言，未来不同城市之间的发展能力和空间规模会逐渐分化，但是过去形成的普遍扩张式的建设惯性并不会立刻终止。这就要求企业在制定投资策略和寻求投资机会的时候，把城市特性作为首要考虑因素。

二是要升级自身的产业招商和运营能力。一线城市已经进入了产业升级的阶段，常规的基础设施建设已不是这些城市的主要需求。各个城市群的中心城市尽管还存在大规模的开发需求，但产业方面也在同步步入这个阶段。因此政府对产业引入的需求会成为未来城市开发的核心，这对传统的以投融资和基建为主要切入点的城市开发投资企业而言，是一个不小的挑战，如果不能强化这方面的能力，那么未来很难拿到优质的项目。

三是要重视都市圈外围农村地区的发展，学会走特色化经营路线。农村地区未来的投资机会会越来越多，但是农村地区的建设不会以大型基建项目为主，而是要依赖中心城市产业和人口的辐射效应，走特色产业、特色旅游等经营型路线。这对企业的经营能力和品牌建设则是更高的要求。

城镇化在走过了快速发展的三十年之后，已经进入了中后期阶段，在过去长期的惯性趋势中，投资企业普遍制定了持续扩张型的企业目标，当我们能够从内核型的政策机制出发，重新理解未来十年的城镇化格局时，就不难看到，城市开发的投资企业，当前正是调整投资战略目标并重塑业务能力的最佳窗口期。

（作者系北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理、财政部、发改委PPP专家库双库专家  陈民）