PPP融资现状：银行放贷谨慎 专项债、证券化乏力

（原标题：PPP融资现状调研： 银行放贷谨慎 专项债、证券化乏力）

本报记者 黄斌 北京报道

经历过两轮整顿后的PPP项目融资，目前依旧处于融资较为困难的阶段。

“如果包括政府提供可行性缺口补助的项目，那么大约60%以上的项目属于政府付费类项目。”4月23日，中资投资咨询（深圳）有限公司总经理张英杰对21世纪经济报道记者表示，“银行在考察项目时，首先会考虑政府的财政实力，而目前地方政府显性债务和隐性债务都比较高，并且对于PPP项目的政府付费责任是否属于政府隐性债务，目前看法并不一致，银行的态度较为谨慎，融资环境一时半会儿不会有太大的好转。”

2014年、2015年间，国务院、财政部、发改委接连发文力推PPP模式，各地加速上马PPP项目，在银行为主的金融机构加持下，在短短数年间成为全球最大的PPP市场。财政部全国PPP综合信息平台项目管理库信息显示，截至2019年1月31日，全国共有入库项目8787个，入库项目金额达到13.28万亿元。

不过，在快速发展的过程中，PPP项目中的政府付费类项目占比过高，可行性缺口补助类项目某种程度上也是政府付费项目，导致财政支付压力过大，成为隐患。过去两年里，财政部先后发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号文）和《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）等文件，这些文件成为约束PPP乱象的重磅文件。

“在经过前两年的整顿后，PPP项目正朝着规范化的方向发展，未来PPP融资可能会有边际好转。”4月23日，西南某大型国企PPP业务人士对21世纪经济报道记者表示，“经过整顿，入库项目质量有所提高，符合银行要求的项目可能会越来越多，且PPP项目较原来有所减少，加上目前资金成本有所下行，融资环境会比之前好一些。”

银行谨慎放贷

一直以来，银行都是PPP项目的“出资主力”，但在经历整顿后，银行对PPP项目颇为谨慎。

“如果对PPP政府付费项目是否属于隐性债务达成一致，可能对PPP项目发展会有较大促进作用。”张英杰对21世纪经济报道记者表示，“PPP经过两次较大的整顿，目前PPP项目在数量上没有太多增量，基本上处于消化前期项目的阶段，但PPP项目融资整体依旧较难。”

他的看法，在银行人士处得到了一定程度的验证。

“在政策上，总行是支持我们去做PPP融资的。近年来总行不断下放分行授信审批权限，分行可自行审批PPP项目数增多。”华东地区一位股份行分行负责人对21世纪经济报道记者表示，”但另一方面，总分行从风险的角度考虑，对项目的各方都提出不少要求。”

“首先，PPP项目要纳入国家的项目库，这本身就不容易；进入项目库后，我们还会对地方政府的财政收入有要求，比如要达到200亿、百强县等；施工方上，我们基本上都要求是央企，因为PPP项目的偿债资金是项目现金流，项目存续期又比较长，如果项目没过多长时间出现塌方，或者需要维修，现金流将覆盖不了成本。”该股份行人士描述该行的要求时说，“此外，还要求项目本身要拥有净现金流，如果不能有净现金流，就要找担保方对现金流做差额担保。”

“总体来看，政策上是支持PPP项目的，但要求优中选优。”该人士总结称，“从目前的情况来看，真正能落地的项目还是比较少。”

前述西南地区某地方大型国企PPP业务人士对记者表示，在整顿之前，大多项目采取“名股实债”“股东借款”等形式筹集项目资本金，同时银行理财等资金可通过信托、资管、基金等通道化运作成为资本金主要来源，将债务性资金充当“资本金”。

“但在财政部收紧之后，在融资方面，通道业务受限，融资还面临更严格的合规审查，并且有项目退库风险。”该人士说，“银行出于合规考虑也随即迅速调头，很多项目做不了。”

证券化项目占比较低

银行贷款之外，监管部门还尝试给予PPP项目开拓更为多元的融资渠道。从金融产品的角度，发改委推出的PPP项目专项债以及发改委联合证监会推出的PPP资产证券化产品都是相应的尝试。

此前，2016年12月发改委和证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，鼓励符合条件的项目发行资产证券化融资。

2017年5月，发改委下发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》，鼓励上市公司及其子公司发行PPP项目专项债券，拓宽PPP项目融资渠道，引导社会资本投资于PPP项目建设。

不过，回顾这些产品的发展，迄今为止发行量均非常有限。

2018年7月，广州珠江实业集团有限公司成功发行10.2亿元社会领域产业政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券，为国内发行的首只PPP项目专项债。这距离发行指引文件的公布，已一年有余。业内人士对21世纪经济报道记者表示，该PPP专项债目前仅此一单。

“PPP的回售期太长了，国内投资人的资金期限通常都比较短，期限错配比较严重；资管新规之后，长期限资金很少，债卖不出去，没有券商帮他们做。”4月23日，北京某券商固收部人士对21世纪经济报道记者解释称，“由于PPP项目的收益率普遍较低，收益水平无法覆盖资金成本，就需要外部的补贴和增信，在中央严格约束地方政府负债行为的背景下，颇难实现。”

“主要还是基础资产本身的收益太低了，提供不了投资者要求的收益。”前述北京券商固收人士认为。

而PPP的资产证券化产品数量亦非常有限。CN-ABS数据显示，截至目前，此类产品共发行19单，总规模177.09亿元。与万亿体量的PPP项目投资规模相比，证券化的比例依然较小。

分析认为，PPP项目资产证券化主要面临基础资产的风险隔离问题。资产证券化要求基础资产权属明确，具有完整的财产权利和处置权利，并与原始权益人的其他资产明确区分，也就是“真实出售”。但是在PPP项目资产证券化的实务操作过程中，“真实出售”存有难度，进而影响了PPP资产证券化的进度。