网易研究局NO.581
作者|王军辉（西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心反贫困政策实验室副主任 网易研究局专栏作家）
《2019年新型城镇化建设重点任务》（后简称《2019任务》）发布后，舆论广泛关注其在户籍政策方面的放松，颇有点“天下苦户籍制度久矣”的味道。但《2019任务》最为值得关注的是对城市空间的认识和后期城市发展重点方向的转变。简单来说，《2019任务》标志着城市作为高效生产空间的崛起。
《说文解字》中，“城，以盛民也。…市，买卖所之也。…鎮，博压也。”在中国历史中，城市主要是作为政治之城、交易之城和军事之城。而近代以来，大城市主要是因其在生产和消费方面的巨大优势获得越来越大的优势，英国著名经济学家马歇尔提出经济活动聚集会带来专业化分工、共享基础设施和知识外溢三方面的好处，诺贝尔奖得主克鲁格曼在新经济地理学中，认为经济活动会因消费方面的货币外部性和运输成本导致聚集，并具有较强的路径依赖效应。这两个主要的空间理论都认为城市规模会存在较大的规模报酬递增，从而提升整体经济体系的生产效率。国内学界近十几年中，对资源的空间配置有较多研究，上海交通大学的陆铭教授在其《大国大城》中已经有较充分论述。
户籍政策放松是前期城镇化规划的既定步骤
2014年3月16日发布《2014国家新型城镇化规划(2014－2020年)》，并立即在2014年12月29日发布《2014国家新型城镇化综合试点方案》，将江苏、安徽两省和宁波等62个城市（镇）列为第一批国家新型城镇化综合试点地区，随后在2015年11月和2016年11分别选定73个市镇和111个市镇进入试点，并在2018年4月发布第一批试点经验，第二批试点成果尚未公布。
在《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》中，提出“以合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万－100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万－300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万－500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。”。2016年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出“除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制。”2018年《推进新型城镇化建设重点任务的通知》中，提出“中小城市和建制镇要全面放开落户限制。大城市对参加城镇社保年限的要求不得超过5年，其中Ⅱ型大城市不得实行积分落户，有条件城市要进一步降低社保年限要求；Ⅰ型大城市中实行积分落户的要大幅提高社保和居住年限的权重，鼓励取消年度落户数量限制”，《2019任务》中提出的“城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。”只是按照2014年的新型城镇化规划在逐步推进。
城市空间长期主要被认定为居住空间
为了深入了解中央和政府对城镇的认识，我们搜集了“十一大”至今的党的全国代表大会报告、1980-2019年间政府工作报告、1995年至今中央经济工作会议和“十一五”至今的国民经济和社会发展五年规划，梳理其对城镇化问题的论述，请见表1-表4。
1980-1992年间，城镇化问题没有出现在政府工作报告中，尚没有被重视。政府工作报告中提到城镇或者城市问题时，大多是城镇的收入、就业、住房等问题。
1993-2009年间，政府报告中开始出现发展小城镇的提法，开始集中发展小城镇，控制大城市规模。但重视程度尚低，对城镇问题的关注仍然主要是收入、最低生活保障发放、工资发放、就业、住房、医疗卫生体制改革等领域。
2010-2013年间，政府工作报告开始出现“发展中小城市”的提法发展中小城市和小城镇，但仍然强调要控制大城市规模。
2014-2018年间，政府工作报告中开始提倡发展中小城市和城市群。由于该期间仍然强调要控制大城市规模，所以城市群的概念实际上由多数中小城市组成的城市群。2018年虽然强调大中小城市和小城镇要协调发展，但仍然没有突出大城市的核心作用，只是强调增长极的带动作用，同时没有对增长极作出进一步的定义。
在“十一大”至今的党的全国代表大会报告、1995年至今中央经济工作会议和“十一五”至今的国民经济和社会发展五年规划中，我们都能看到与政府工作报告几乎同步的论述。
从以上梳理，我们可以隐约感觉到政府对城镇问题的认识转变。1992年之前，政府工作报告对城镇问题主要关注的城镇居民的就业生活问题，城镇是作为一个生活空间来对待，此时政府的主要工作是维护好城镇居民的生活标准。1993年开始，长三角和珠三角乡镇经济的崛起，政府开始鼓励发展小城镇，鼓励农民就地非农化，并成为相当长一段时间的城镇化主要方向。2010-2018年间开始把发展中小城市和小城镇并举，仍然希望农民能够就近城镇化,并希望中小城市和小城镇拥有人口聚集能力和产业发展能力,这一目标会带来基础设施投资、产业发展政策、土地供应、财政转移支付等一系列重大政策连锁反应。但在考虑产业发展问题时，城镇仅被认为是非农产业安置的场所，并没有提到人口和产业聚集带来的好处。
城市规模因人口和产业聚集带来的聚集效应并没有被强调，城镇空间仍然主要是作为一个生活空间被社会所看待。
表1 历年政府工作报告中的城镇化内容
表2 十一大至十九大报告城镇化内容
表3 1995-2019年中央经济工作会议城镇化内容
表4 历次五年规划纲要
城市被认可为高效生产空间
2019年政府工作报告开始强调中心城市在城市群发展中的核心和带动作用。同时，2019年年初发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》已经明确围绕大城市发展都市圈，“以推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展为重点，培育发展一批现代化都市圈”。在这份指导意见中，统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业分工协作是被列为最重要的几个任务，其意图非常明显，是把都市圈打造为以大城市为核心和引擎的高效生产空间。
《2019年新型城镇化建设重点任务》（后简称《2019任务》）中提出“超大特大城市要立足城市功能定位、防止无序蔓延，合理疏解中心城区非核心功能，推动产业和人口向一小时交通圈地区扩散。大城市要提高精细化管理水平，增强要素集聚、高端服务和科技创新能力，发挥规模效应和辐射带动作用。中小城市发展要分类施策，都市圈内和潜力型中小城市要提高产业支撑能力、公共服务品质，促进人口就地就近城镇化…”。《2019任务》已经明确提到大城市在“要素集聚、高端服务和科技创新”方面需要特别关注，并因此而具有“规模效应和辐射带动作用”。
尤其值得重视的是，《2019任务》中首次在高层公开文件中提出“收缩型中小城市”的概念，并要求这类城市“瘦身强体，转变惯性的增量规划思维”。根据任泽平团队的报告《中国人口大流动3000县全景呈现》，2000-2010年间，中国五六线城市人口持续净流出。根据清华大学龙瀛的研究，2000-2010年间有180城市在人口净流出。“收缩型中小城市”概念的提出，表明政府已经逐渐认可部分城市缺乏自我发展的能力，将会不可避免地萎缩下去，而不再要求其进一步吸纳非农人口。
对于小城镇，也不是要求其进一步通过吸纳非农人口而发展壮大，而是“强化小城镇基础设施和公共服务补短板，提高服务镇区居民和周边农村的能力。”这是基于对我国将在一定时期内会存在大量的农村居民的认识的基础上作出的政策调整，在发展都市圈的同时，要求小城镇作为对留在农村的居民继续做好公共服务工作，但不再对其人口和产业发展提出进一步要求。
结语
对城市作为生产空间的认可，对人口聚集带来的规模效应的关注，这很可能成为下一步系列改革的基础之一，也将为中国经济发展继续带来改革红利，为中国经济发展提供新的动能。我们也期待未来户籍政策会将迎来更大的放松。
为进一步完善都市圈的生产功能，《2019年任务》中已经提出了全方位的政策改革方向。但城市行政级别对城市规模体系的扭曲、划分城市核心功能与非核心功能的必要性和标准并没有得到解决。而从理论的角度来看，更为重要的是目前学术界仍然缺乏对城市群的分析框架，现有的城市和区域理论主要着眼于单个城市和整体城市体系的研究，对城市群内部的城市网络的理论分析仍然非常缺乏，大量的城市群研究只停留在对现有城市群分布和发展的刻画上，这导致在建设城市群和都市圈时缺少理论上的引导，这是给学术界的挑战和契机。
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