PPP规范升级:支出责任超5%不得新上政府付费项目

本报记者 侯潇怡 深圳报道

3月8日，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（下称《意见》），在PPP（政府与社会资本合作）圈内迅速引起震动。

《意见》肯定了近年PPP业务发挥的积极作用，同时指出其存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题，进而提出“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”PPP规范发展的总体要求，并规定了规范的PPP项目应当符合的六项条件。

此外，《意见》对新上政府付费项目提出了新的要求。与以往文件明显升级的是，除了污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目外，财政支出责任占比红线从10%降低至5%，超出5％的地区不得新上政府付费项目。

21世纪经济报道记者采访中发现，业内普遍认为，《意见》是对92号文（关于规范政府和社会资本合作综合信息平台项目库管理的通知）的升级，延续了近年来防范化解地方政府债务风险的政策意图。

收紧政府负债敞口

深圳前海富涌谷资本管理公司投资总监姚本智在接受21世纪经济报道记者采访时表示，整体来看，实施意见的基调有两点，一是继续推动PPP项目的市场化运作；二是控制政府债务，包括支出责任。

他表示，从市场化运作方面看，《意见》更加强调了项目收益性和社会资本的责任，例如规范PPP项目条件就要求：建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，以及社会资本要负责运营并承担风险，而不仅是建设施工。而对于脱离了市场化运作的，例如社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的，会面临限期整改、清库的处罚。

而在控制政府债务方面，《意见》细化了财政支出责任的细则要求。比如，财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示；对超过10%的地区严禁新项目入库。

国家发改委和财政部PPP双库专家薛涛对21世纪经济报道记者表示，《意见》主要是针对纯政府付费项目。比如不少体量巨大，甚至含有形象工程性质且工程导向明显，给地方财政支出造成很大压力。将新增纯政府付费项目的红线从10%进一步压降到5%，将进一步收紧政府负债敞口。

姚本智还表示，比政府支出责任占比进一步压降影响更大的，或许是《意见》中明确了基金预算不能作为核算支出责任的分母。目前很多项目都是把基金预算纳入到核算口径才使支出责任不超标。

“新规定执行后PPP支出责任中政府性基金预算占比大的地区和支出责任已经接近10%的地区会受到很大的影响。” 姚本智说。

姚本智还指出，此前很多项目难以找到社会资本，就以平台公司或者平台参股公司作为社会资本，实际上所有参与主体仍然是国资体系内，没有真正引入社会资本。《意见》限制同级平台公司作为社会资本参与项目后，PPP项目缺社会资本的局面又会重现。

“但是需要注意的是，实施意见并没有禁止不同地区的平台交叉作为社会资本，作为一种‘擦边球’式的方式，未来可能短期内会被突击使用，但这种平台交叉的方式未来会大概率被禁止。”姚本智说。

短期内资本热情或降低

除了限制性规定，《意见》也提出促进PPP项目发展政策，包括保险资金、PPP基金的股权投资，以及股权转让、资产交易、资产证券化的退出渠道。

姚本智告诉记者，目前社会资本参与PPP项目要考量的重要因素是自有资金的内部收益率。PPP项目投资周期长，一般情况下都难以满足收益率要求。随着《意见》措施的逐步落地，特别是市场化的退出渠道建立，就可以打消社会资本的顾虑，吸引更多具备实力的社会资本参与到PPP项目中来。

薛涛也表示，随着绩效考核的趋严、PPP项目库背书责任的退出、财承空间进一步被限制，这些可能会使金融机构对PPP类非运营类项目更加谨慎。

他认为，政府支付PPP项目款的信用是PPP优化规范的“七寸”，尤其是在绩效强化约束后，这还有待完善和落实，否则绩效考核只是增加了地方政府的扣款理由。此外，PPP项目库的背书功能取消也会进一步加剧金融机构对PPP的回款担忧，PPP在短期内将进一步遇冷。

华北某大行对公业务人士对21世纪经济报道记者表示，之前一段时间内，包括银行在内的金融机构会偏好有政府背书的纯政府付费项目，但目前政策的导向是鼓励纯市场运营的项目。未来的方向比较确定，一方面是对新增项目按照考核要求红线进一步压缩；另一方面，对于符合导向的优质项目，会随着政策的明确有望重新打开，但具体落地还需要时间。

市场人士认为，理想状态是有更优质的项目让社会资本参与，使社会资本的盈利点从建设施工环节转到运营环节，由此市场要素的配置会自发性地让PPP模式朝健康有序的方向发展。