市场准入负面清单再升级：更少管制 更多公平与开放

（原标题：市场准入负面清单再升级： 更少管制，更多公平与开放）

最初构想始于2014年、对接国际规则的《市场准入负面清单（2018年版）》（下称《清单（2018年版）》）于25日正式发布。

国务院总理李克强24日主持召开国务院常务会议，部署加大对民营经济和中小企业支持，增强市场主体活力和发展信心。会议指出，按照竞争中性原则，在招投标、用地等方面，对各类所有制企业和大中小企业一视同仁。对民间投资进入资源开发、交通、市政等领域，除另有规定外一律取消最低注册资本、股比结构等限制。

多位业内专家对第一财经记者表示，这也是对接中央经济工作会议中“制度型开放”的重要举措。而与外商投资法草案给外资带来的促进和保护相对应的，《清单（2018年版）》则着重对应内资和民营资本的开放。

联合国贸发组织投资司官员梁国勇则对第一财经记者说，法律、法规、政策等制度因素是投资环境的重要组成部分。近年来部分跨国公司对中国投资环境的微词和顾虑，主要还是反映在运营环境方面，涉及知识产权保护、产业和科技政策实施、政府采购、反垄断法和税收等内容。如何构建一个包括国企、民企和外企多种所有制企业公平竞争、共存共荣的制度环境，对中国经济的长远发展至关重要。近期，在这方面出现了一系列的积极进展，比如政策层面关于“竞争中性”合理性的探讨、《外商投资法》草案在立法指导思想和具体内容上的一些突破等。

25日，国家发改委就全面实施市场准入负面清单有关情况举行发布会。体改司司长徐善长对在场记者称，全面实施市场准入负面清单制度是一项重大创新，在国际上没有现成经验可以借鉴。这意味着我国在市场准入领域确立了统一公平的规则体系，即清单之外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等自主选择是否进入，有关部门和地方政府不能再随意出台对市场准入环节的审批措施，真正实现了“非禁即入”。

在中国（河南）自由贸易试验区郑州片区综合服务中心，工作人员在为企业办理相关业务。（来源：新华社）

对接国际，市场准入将全面开启“负面清单时代”

《清单（2018年版）》的实施，将引发我国对内外资管理体系和思路的重大变革，也意味着我国市场准入将全面开启“负面清单时代”。

负面清单最初进入国民视野，是作为外资管理的方式。彼时，我国在BIT（双边投资协定）谈判中引入“负面清单”概念。它在国内市场的运用，则始自2014年7月8日、第六轮中美战略与经济对话之前，《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》发布，明确提出要制定市场准入负面清单。

今年6月29日，中国政府公布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》（下称《外商投资负面清单》）中，大幅度放宽市场准入，清单长度由63条减至48条。

本次实施的市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

徐善长说，为做好市场准入负面清单制度改革工作，国家发改委、商务部制定《市场准入负面清单草案（试点版）》（下称《清单（试点版）》），于2016年起在天津、上海、福建、广东四省市开展试点；2017年，试点范围扩大到15个省市；随后，在总结试点经验基础上，多轮征求各地区、各有关部门意见，对《清单（试点版）》进行了全面审查修订和优化调整，形成了此次《清单（2018年版）》

对于《清单（2018年版）》与前述《外商投资负面清单》的关系，徐善长解释说，两个清单的定位、功能各不相同。前者适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求，属于国民待遇的一部分。后者则仅针对境外投资者，属于外商投资管理范畴。《外商投资负面清单》之外的领域，按照内外资一致原则实施管理。

对外经贸大学教授崔凡对第一财经记者说，《清单（2018年版）》的重点不仅是对外开放，是对内对外一致的开放举措，更主要的可能是对改革的影响。对内资，主要是民资的开放程度提高，民间资本进入一些重要行业的壁垒下降，加上刚刚国务院会议强调的竞争中性，这实际上已经是结构性改革的一部分了。

北京大学国际政治经济研究中心主任王勇补充称，在国际贸易趋紧的形势下，中国经济需提振投资者信心，现在出台该清单，可以加大开放的力度。

上周刚刚召开的中央经济工作会议首次提出，要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。

“非禁即入”如何体现公平竞争

《清单（2018年版）》将如何体现公平竞争？首要且直观的一项是清单长度越短管制越少。

本次清单主体包括“禁止准入类”和“许可准入类”两大类，其中禁止准入类4项、许可准入类147项，一共有151个事项、581条具体管理措施。许可准入类事项共147项，涉及到国民经济行业20个分类中的18个行业128个事项。徐善长说，与《清单（试点版）》相比，事项减少了177项，具体管理措施减少了288条。

具体来说，对于禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批；对于许可准入事项，包括有关资格的要求和程序、技术标准和许可要求等，由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定；对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

其中，禁止准入类事项包括4个事项：第1项“法律法规明确设立的与市场准入相关的禁止性规定”，第2项“《产业结构调整指导目录》中禁止投资和禁止新建的项目”，第3项“禁止违规开展金融相关经营活动”和第4项“禁止违规开展互联网相关经营活动”。以上4项均是针对当前金融领域、互联网领域新技术、新产品、新业态、新商业模式层出不穷的形势，为防范出现重大风险，在会同相关行业主管部门梳理现行管理措施基础上提出，并报国务院批准后列入的事项。

让各类管制清单越来越短，也是整体政策制定的大趋势。

商务部外资司司长唐文弘在22日的全国商务工作会议上对第一财经记者说，商务部正在推动发布《2019版外商投资负面清单》，进一步缩减清单长度。在他看来，中央经济工作会议中所指“允许更多领域实施独资经营”，也是缩减负面清单的一个结果。“我们理解，负面清单长度变短了（是）很好（的事情），这是基本的。清单出来后，背后大量的、和清单配套的政策性文件及法规是否都清理完毕，这都需要深化、细化。”唐文弘说。

此外，让市场人士普遍关注的是，《清单（2018年版）》提到的对所有类型企业“规则平等、权利平等、机会平等”的市场环境。

徐善长说，市场准入负面清单制度全面实施后，无论是国企、民企还是混合所有制企业，无论是内资还是外资，无论是大企业还是中小企业，都一视同仁，享有同等的市场准入条件待遇，实现“规则平等、权利平等、机会平等”。全面实施市场准入负面清单制度，进一步规范各级政府在市场准入环节的管理权限和措施，有利于打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒，将“剩余决定权”和“自主权”赋予市场主体。

这要求政府从“重事前审批”转变为“加强事中事后监管”，将监管关口后移，把更多监管资源投向加强对市场主体投资经营行为的事中事后监管。同时，将进一步推动与市场准入负面清单相关的审批体制、投资体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制的改革，进一步完善与市场准入制度相关的法律、法规，推进国家治理体系和治理能力现代化。

梁国勇称，总体而言，混合所有制有其合理性和必要性，也是中国经济体系和发展模式在企业层面的核心特征之一。相较于单一所有制，混合所有制具有更高的灵活性、适应性和自我更新能力。

商务部条法司副巡视员叶军在前述发布会上说，全面实行市场准入负面清单制度后，发展改革委、商务部将按照改“旧法”与立“新法”并重的原则，会同有关部门全面清理涉及市场准入、投资经营的法律、法规、规章、规范性文件以及各类行政审批，应当修改、废止的及时加以修改、废止或提出修改、废止的建议。涉及突破现行法律的，由国务院提请全国人大或其常委会修改或暂停实施相关法律；涉及突破现行行政法规的，由国务院修改或暂停实施相关行政法规。同时，积极推动与市场准入负面清单制度相适应的相关立法工作。

下一步，国家发展改革委、商务部将按照党中央、国务院要求，着手建立市场准入负面清单动态调整机制。研究制定并不断完善清单动态调整工作方案，引入市场主体、行业协会、专家学者等共同参与市场准入负面清单的修订调整，明确和细化清单调整频次、方式、流程，探索建立市场准入负面清单调整第三方评估机制。通过动态调整机制推动不断放宽市场准入限制，进一步缩减清单事项，优化清单结构，增强清单事项的科学性、规范性和完备性。