记者观察：长三角一体化政府间合作启示

（原标题：记者观察：长三角一体化政府间合作启示）

王海平/文

在长三角一体化实现的具体路径中，区域合作是最主要的表现形式。

从全球看，以政府间合作为主的区域合作，已成为了建立相对统一市场、应对经济全球化中的挑战、摆脱恶性竞争、增强区域发展竞争力等重要手段。

从中国看，长三角地区则是区域合作中的典型和模范，这从计划经济时代的华东局（1945-1954）就已开始。当下的一个实践是，江浙地区的县级以上地方政府，每年都会在上海举办招商会。

显然，因为掌握着绝对数量的社会资源，并承担着发展与治理地方的职能，政府在促进一体化中扮演着非常关键的角色。

所谓区域一体化中的政府间合作，指的是不同地区的同级政府或不同级政府就有关双方共同利益问题进行磋商，通过加强彼此合作形成互补关系，形成一个不受地域限制的产品、要素、劳动力、资本等自由流动的区域环境，最终促进整个区域经济和社会利益最大化和强劲的外部竞争力。

在长三角一体化正式上升为国家战略之前，或者说在2018年之前，基于之前的发展阶段，在权衡整体与局部利益时，地方政府通常会择优选择有利于地方的局部利益，因此，长三角地区已经有了一定合作基础。

旅游合作政府“均收益”

记者在采访中了解到，现有长三角地区政府之间合作最成功的领域当属旅游市场，也就是共同打造的“垮省市无障碍旅游区”（2003年），可以定义为“共享型合作模式”，将政府间的“互动”上升为“合作”，跨界管理从不可能成为可能。

这一合作模式的契机则是长三角地区政府合作共同面对“非典”以拯救当时急剧下滑的旅游市场，率先突破了长三角一体化障碍（旅游产业中的“行政区经济”障碍，如地陪制、地方旅行社异地经营限制等），使得地方政府和企业利益得到了极大的提升，当地居民、游客以及诸多关联产业及其从业者等也成为了间接利益获得者。

“我们和长三角地区的很多旅游景点都建立了相互共享资源的协议，共同做大市场。比如，通过我们购买迪士尼的门票价格就相对便宜一点，这在降低游客成本的同时也增加了自身的收入。”常州龙城旅游控股集团总裁、党委书记唐华亮对记者说，当下总体经济下行趋势明显，但消费并没有受到根本性影响，而旅游等服务业具备反经济周期的作用，因此，在经济低谷期，通过旅游来促进消费对经济增长起到了非常明显的贡献。

长三角地方政府打造的“跨省市无障碍旅游区”，证明了政府合作收益与成本的关系：合作之前，各地政府都能获得一定的收益，但收益较小；合作后，各方利益特别是“净收益”得到了显著增长。这是合作的基础。从近些年“旅游联盟”等多个会议通报的数据看，各方收益已进入“均衡状态”。

也就是说，全球化、经济一体化以及政府治理的变革带来了无限市场，不去拿市场就会在变革中处于劣势。现在看来，长三角地方政府以旅游为切入口，充分发挥了市场在旅游资源配置中的决定性作用，率先实现了国家提出的长三角一体化的战略目标，实现了多方共赢局面，也体现了对国家使命的完成。

基建合作“补偿利益”

不过，在长三角内部，因合作利益不均等，地方政府之间的“讨价还价”亦是常态，这以“十一五”期间交通部规划建设的重点项目—-申苏浙皖高速公路为典型，特别是江苏段（苏州市吴江区）建设一度陷入“建设停摆”的僵局长达2年之久。

尽管这一高速公路是由国家立项，但根据《公路法》，地方政府也掌握了规划、项目审批、监督管理、评估验收等诸多关键环节，涉及到太多的利益关联方。

有参与当时建设领导小组的吴江区官员对记者回忆说，修建高速公路会占用大量土地，吴江境内水网密度高、湖泊占比大，建设成本会大幅提升，而国家给予的支持是一样的，并且当时建设用地十分有限、且能够用于交通的用地比例更小，因此苏州的积极性不高是符合理性判断的。

在经过一系列的艰苦谈判后，交通部、江苏省、浙江省出面协调，国家层面将原有的双向4车道升级为双向6车道，并由上海同意苏州—上海再增加一条入沪通道（S26，2010年通车），同时，江苏省政府答应给予苏州土地指标补贴，湖州给予苏州相应补贴，最终实现了合作。

这是长三角地区内部地方政府之间“比较利益型”合作模式，即，合作中的初始收益不均衡，因增加了对收益少的一方补偿，从而促使双方收益走向均衡，建立起合作伙伴关系的一种合作模式。

环境跨界治理“先损后益”

在不同地区政府合作中，如果一方收益、一方损益，那么是否可以形成利益均衡机制？这体现在了跨界水污染协调治理上，是为“损益型”合作模式。

发生在江苏吴江和浙江嘉兴之间经过10年的艰苦治理，最终形成了中国跨行政区水污染协同共治的典范，其经验得以向全国推广。

事后看，这一跨省河流污染维权事件，是当时上游城市对于经济增长的片面追求与下游生态环境保护之间的矛盾，形成了两地政府的博弈，而上游水污染引发的下游民间自发性保护行为则将这一冲突白热化。这一合作，从当时的历史看，则是城市政府之间被上级政府施压下的被动行为。

事实上，在有关共同治理协议和上游政府对重点产业实施调整后，水质提前达标，仅用了不到2年时间就完成了中央的要求。从此，两地政府开始真正都意识到，以邻为壑只能损人不利己，只有协商共治才能实现区域共同发展。

如今，经济利益最终让位于环境生存权利，流域上下游政府不同时期的首要关注利益发生了根本性转变，当今对环境的保护已是政府间自我主动保护行为。2005年，发生在同一地点流域的酒精废水意外泄漏事件让两地环保协商机制得到了考验，双方第一时间启动合作机制，3天后恢复正常供水。

两地政府合作之后，原先受益一方的受益水平有所下降，受损一方的收益有所增加。但是，上游城市通过调整完成了产业转型升级，下游获得了赔偿，建立了水质自动监测站、自来水厂、污水处理厂等，流域环境和发展水平得到了改善。

获得合作净收益

这一跨省水环境共治机制的建立，意味着城市合作中，市场力量是推动跨界合作的主导力量，企业、非政府组织等政府之外的参与者在区域合作中都有可能发挥更加重要的力量。

在中国市场经济和相对统一市场尚未成熟的前提下，政府的政策和行为导向仍然在区域一体化资源配置中扮演着支配者的角色，在跨区域合作中继续发挥主导地位。

从跨域水环境治理案例可以看出，地方政府的博弈可能会因为上级或民间而发生结构性变化，只有顺势而为、积极引导，才能实现危机的转变，发挥出城市合作的积极正面效应。

可见，政府之间的合作，必须满足一定的前提：合作的预期收益大于非合作收益、合作收益大于合作所需的成本，合作者都能获得净收益。

是以，有参与国家发改委关于新一轮长三角一体化的学者对记者表示，在上升为国家战略后，长三角地区要实现更高和更深层次的开放、开发，各地政府应当进一步建立健全合作互信、对话协商、利益共享、监督约束等区域合作机制，特别是积极向中央争取条件建立有三方（多方）投资参与的、利益共享的项目和机制。