秦岭拆违下一步：生态修复与制度补漏

（原标题：秦岭拆违下一步： 生态修复与制度补漏）

过去的数月，秦岭始终伴随着机器的轰鸣，与过去不同的是，喧嚣过后，矗立起来的不再是一栋栋违建别墅，而是树木。

11月，寒冬渐至，这场声势浩大的拆违行动已经接近尾声。随着拆违留下的建筑垃圾被运走，清污与植绿成为当下的工作重点。仅在西安市长安区，已经累计拆违79万平方米、植绿50万平方米。

然而，“拆”是对过去错误进行的修补，如何进一步建立健全秦岭保护体系，则是未来整个秦岭山系的生态环境恢复的关键。

145万平米违建被拆除

秦岭山脉，是中国地理南北分界线，也被称为华夏文明的龙脉。

秦岭北麓，位于秦岭分水岭至关中平原南缘之间，是关中地区的生态屏障和水源涵养地，在西安境内长约166公里，涉及周至、鄠邑、长安、蓝田、灞桥、临潼等6个区县。

从2003年开始，秦岭北麓各类违建别墅开始增多，尽管地方政府数次予以制止，但过去数年仍未获得有效遏制，直至今年这场拆违行动真正到来。

“在2010年西安市召开的一次秦岭北麓现场办公会上，有领导提出，秦岭应该保护第一、适度开发。”一位当地政府人士对21世纪经济报道记者称，“就当时的情况看，‘适度开发’这四个字，其实有着现实意义，即秦岭尚有大量的农村人口，如果不进行开发，则难以提高当地收入，难以实现扶贫要求，但也因此被一些人钻了空子。”

在土地流转背景下，违建方与当地村民签署合同时，多以盆景栽植、园林绿化为名义，签订期限为30年-70年不等的租赁合同，此后则擅自变更为修建别墅。

西安一名企业家对21世纪经济报道记者表示，他感到庆幸，因为研读法律，在几年前便拒绝了朋友提出的修建别墅建议。“理由很简单，土地流转不合规，修建别墅也属于擅自改变土地使用性质。”

但更多的违建别墅却随着西安经济的发展而陆续出现在秦岭北麓。“要知道，在秦岭边上拥有一套别墅，是身份的象征。”上述西安当地企业家称。

秦岭违建问题亦引起中央注意。据《陕西日报》报道，近年来，习近平总书记先后6次对秦岭北麓西安境内违规建别墅、严重破坏生态环境问题和秦岭生态环境保护作出过重要批示指示。

2018年7月30日，秦岭北麓违规建别墅问题专项整治工作动员部署大会在西安召开。除地方要员悉数参加外，会场中还坐有中央派驻专项整治工作组组长、中央纪委副书记徐令义，以及中央派驻专项整治工作组副组长、中央纪委八室主任陈章永。

此后，不仅“坚决打赢秦岭保卫战”多次出现在陕西省各个会议的表述中，秦岭拆违也以前所未有的速度推进。

2017年户县政府工作报告中表示，在“十二五”的五年内，依法拆除秦岭北麓违法建筑达到5850平方米。

而在2018年8月14日，已更名为西安市鄠邑区的户县，当天共拆除别墅3宗14栋以及5处违建，面积达到8649.55平方米，是“十二五”时期拆除面积的1.47倍。

21世纪经济报道记者获悉，根据安排，2018年7月下旬-9月下旬，是秦岭违建的查处阶段；10月下旬，则是拆违的验收阶段；11月，还将根据地表被破坏的具体情况，进行因地制宜的修复。

数据表明，面对秦岭违建，西安这次动了真格。综合媒体报道，21世纪经济报道记者统计发现，截至10月20日，鄠邑区累计拆迁面积48.15万平米，长安区拆迁78.6万平米，周至县和蓝田县的拆迁面积分别为1.17万平米和17万平米，上述合计拆违面积接近145万平米——约是西安市长安区2017年商品房销售面积的84.98%。

秦岭违建“彻底整改”

通过对近年来陕西省政府工作报告涉及秦岭保护的内容进行整理，21世纪经济报道记者发现，对于在秦岭滋生的违建现象，地方政府一直处于“整治-成果巩固-再整治”的过程。

2014年，陕西省曾经对秦岭违建开展了一次集中整治，时任西安市长安区副区长兰东明称，截至当年10月26日，长安区便有100多名领导干部因涉及违建案而受不同程度的处理。次年的长安区政府工作报告中亦提及，将深刻汲取秦岭北麓违法建设事件教训，以更严格的制度、更严厉的措施、更严肃的问责，坚决维护大秦岭良好生态环境。

2015年陕西省政府工作报告表示，2014年提前全面完成秦岭北麓西安段违法建筑整治任务。当年的工作目标为，切实落实秦岭保护条例，进一步健全保护管理机制，把整治乱批乱建、违法采石开矿工作向秦岭深处延伸，建设好秦岭国家中央公园。

分析人士称，这表明当时陕西省的工作重心，已经从违建整治转移至体制机制健全方面。这一工作重心一直延续到2016年，当年陕西省政府工作报告在提到秦岭北麓问题时称， “有效遏制了秦岭北麓违法乱建现象”，在谈及秦岭未来规划时，表示将“争建秦岭国家公园，以及理顺秦岭保护体制，退耕北麓全部坡耕地，从严控制矿山开采，坚决遏制违规采石和乱批乱建现象”。

转折发生在2017年。当年陕西省政府工作报告显示，除将继续巩固秦岭北麓治理成果外，“坚决防止乱批乱建现象死灰复燃”成为一个新的工作重点。

“当时地方政府已经对秦岭乱建并未有效遏制一事有所掌握。”一位要求匿名的西安市政府人员对21世纪经济报道记者称，“但真正要防止乱建现象死灰复燃，需要更大的动力。”

2017年4月中央启动环保督查，中央第六环境保护督察组称，秦岭地区违法违规采矿采石行为虽然依法强制停止，但资源整合、有序退出、生态恢复等任务仍然艰巨。

因此，2018年陕西省政府工作报告用了更大篇幅强调秦岭保护的重要性，提出“全面加强对秦岭和62个自然保护区的监督检查和综合整治，彻底整改中央环保督察指出的秦岭保护存在问题，坚决制止和惩处乱采乱排乱建等破坏生态环境行为。”

秦岭保护机制如何补漏

如何有效地监督和管理秦岭？这是秦岭违建出现以来，各方一致探索的问题。因为“拆”是对过去错误进行的修补，如何进一步建立健全秦岭保护体系，堵住制度漏洞，则是未来整个秦岭山系生态环境恢复的关键。

21世纪经济报道记者注意到，2007年至今，陕西省和西安市分别以立法和成立专门监管机构的方式，加强对秦岭的保护。

2011年6月，西安市挂牌成立秦岭生态环境保护管理委员会办公室（下简称秦岭办）。次年，西安市各区县秦岭办也相继挂牌成立。

在接受21世纪经济报道采访的当地人士看来，无论是地方法规或是秦岭办，都尚存亟待完善之处。

在2007年的《陕西省秦岭生态环境保护条例》中，划定了三个区域，禁止开发区、限制开发区和适度开发区，其中第三个区域允许进行适当的房地产开发。但哪些区域为适度开发区，法规并未以准确的地理边界进行明确。同时，由于缺乏对建筑物标准以及环保条件的约束条款，一位接受21世纪经济报道记者采访的当地环保人士表示，2007年保护条例出台反而为开发秦岭留出了灰色地带。

2017年，修订后的《陕西省秦岭生态环境保护条例》出台。与2007年版本对比，上述环保人士发现，在“严格控制在秦岭进行房地产开发”的第五十四条中，并未有任何改动，均为“在禁止开发区、限制开发区不得进行房地产开发。在适度开发区进行房地产等各类建设活动，应当遵守国家法律法规的规定，符合城乡规划和控制性详细规划的要求，经设区的市人民政府同意，依法办理审批手续”。

若违反该条款规定，新颁布的条例中，对第七十一条处罚金额亦未进行调整，依然与10年前一样，为“处五十万元以上二百万元以下罚款”。

“2007年的版本我不同意，2017年的修订版本我仍然不同意。”第十三届全国政协委员颜明对21世纪经济报道记者表示，“尤其是对限制开发区和适度开发区仍未有准确的表述，这将继续留下寻租空间的隐患。”

随着秦岭办的成立，对于秦岭北麓的违法建筑清查进度开始加速。

一名参与清查工作的基层干部告诉21世纪经济报道记者，“这不仅涉及违建别墅，也涉及村民自建的房屋以及农家乐等。其中如何对违法建筑进行认定是一个难点，当时的工作要求是对每一宗违法建筑，特别是没收的违法建筑，都要制定明确的处置标准和意见。”

21世纪经济报道记者获得的一份统计数据表明，1997年至2012年的15年间，长安区、周至县、鄠邑区（当时仍为户县）共涉及违法建筑202栋，但截至2014年10月底，仅拆除了35栋，依法没收18栋，其余违建处于处理阶段。

“关键是能赋予秦岭办多少实际的权力。如在违建别墅的监管这部分，秦岭办发现问题，还需要和当地国土部门配合，但国土部门经过调查取证后，拆除别墅又属于法院强制执行的范畴。”上述西安市政府人士称，“九龙治水不仅导致各部门之间的权力重叠与推诿，也造成无法有效监管的问题。”

21世纪经济报道记者获悉的最新消息是，目前陕西省有意对秦岭保护条例进行再次修订，同时西安市亦将对秦岭办的权责进行调整。

陕西省林业厅副厅长、大秦岭研究院院长党双忍建议，参照治理黄河、长江而设立“黄委会”和“长委会”的做法，设立国家秦岭生态建设委员会，作为保护秦岭生态环境的专门机构。

同时，推动秦岭获批国家公园，在建立秦岭国家公园体制基础上，破除部门各自为政的束缚，综合统筹秦岭域内的森林、水、地质、风景和人文资源，整合国有林场、自然保护区、风景名胜区等，实现生态保护、生态修复、旅游观光、科普科考等功能紧密融合。

尽管本轮秦岭拆违处于尾声，但由此引发的风暴，远未结束。

2018年11月5日，“陕西日报”发表评论员文章《整治是为了更好的发展》称，“秦岭北麓违建别墅问题专项整治是一次生态环境上的整治，更是一次政治生态上的整肃。”

11月1日，中纪委国家监委网站发布消息称，陕西省委常委、秘书长钱引安涉嫌严重违纪违法，目前正接受中央纪委国家监委纪律审查和监察调查。

就在同一天，西安市委召开常委扩大会议暨秦岭北麓违规建别墅问题专项整治工作领导小组会议，传达中央工作组专题会议精神，审议落实中央工作组工作建议方案，安排部署下一步重点任务。市委书记王永康强调，要深刻汲取秦岭北麓违规建别墅问题教训，不折不扣贯彻落实习近平总书记对西安工作系列重要批示指示精神。