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央行披露X省债务风险:隐性债务高出显性债务80%

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一场地方政府防范化解隐性债务风险战斗已经打响,各地隐性债务数据正在汇集,计划用5~10年全部化解庞大的隐性债务。而中国人民银行(下称央行)近日披露的X省相关隐性债务数据,得以让市场“一窥”隐性债务全貌。

近日,央行发布了《中国金融稳定报告(2018)》(下称《报告》),对2017年以来我国金融体系的稳健性状况进行了全面评估。其中专题三是地方政府隐性债务风险分析,以X省为例较为全面剖析了当前隐性债务风险并提出相应建议。

隐性债务超显性债务

所谓政府隐性债务,是指政府在法定政府债务限额之外直接或承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

首先来看看X省隐性债务情况。

根据《报告》,截至2017年末,X省隐性债务余额较显性债务高出80%。隐性债务增长较快,规模较大。

此前河南省濮阳市的华龙区、范县、南乐县,宁夏回族自治区彭阳县、山东省济南市长清区、青海省黄南州、安徽省合肥市都相继公布了详细的隐性债务规模。7个地方隐性债务规模是显性债务规模的30%~360%,其中5个地区隐性债务规模超过显性债务,且有2个地方隐性债务是显性债务的3倍以上。

长期关注地方政府债务的上海财经大学郑春荣教授告诉第一财经,隐性债务超过显性债务说明在部分地区,债务的监管还较为薄弱,硬约束没有建立起来。

央行披露X省债务风险:隐性债务高出显性债务80%

目前全国地方政府隐性债务规模仍然不清,不过显性债务数据已经透明。

财政部数据显示,截至2017年末,我国地方政府债务达16.47万亿元,债务率(债务余额/综合财力)为76.5%,低于国际通行的警戒标准(100%),显性债务(即政府债务)风险安全可控。

不过第一财经记者了解到,近期财政部正全面摸清地方政府隐性债务底数及相应的资产,要求各地政府需要依规将当地截至今年8月31日的隐性债务余额、资产等数据,填报至财政部设立的地方融资平台债务和政府中长期支出事项监测平台,不少地方已经完成了填报。未来全国地方政府隐性债务相关数据将逐步清晰。

郑春荣认为,此次《报告》还指出隐性债务来源除了表内贷款、表外授信外,还包括资管计划等表外类信贷融资,其中部分涉及明股实债、抽屉协议、承诺回购等违规方式,给隐性债务的统计和监管带来一定挑战。应该加强财政、央行、银保监、审计、发展改革委以及各级政府的信息平台共享,减少分头统计带来的重复劳动和碎片化信息,切实提高监管效果,也可以采取以财政部门牵头的方式,组建部际的地方政府债务监管委员会。

风险不只是规模

《报告》认为,隐性债务风险中,期限错配风险较大,且存在担保链风险。而且从债务分布来看,市县级政府隐性风险更为突出。财政风险有可能转化为金融风险。

目前政府债务主要投向中长期基建项目,投资周期长回报慢,部分项目收益难以保障,而资金来源期限较短,主要依赖滚动债务维持运转,借新还旧压力较大。

以X省为例,截至2017年末,银行显性债务及隐性债务合计在全省总债务中占比超过35%,其他则是平台公司、信托等非银行融资形成的债务。而在该省银行隐性债务中,约有65%用于基础设施建设,近20%用于棚户区改造、异地搬迁,约10%用于园区建设,约5%用于平台日常经营。其中,约有15%的债务抵押担保不足,且项目现金流无法覆盖偿债本息,基本靠借新还旧维持项目经营。

X省银行的隐形债务总额中,区县占比超过45%,市(州)本级占比超过40%,而省本级仅占比约15%,远低于市县两级。个别区县债务额度高,到期时间集中,还款来源不足,偿债压力大,其隐性债务风险远高于省级。

郑春荣表示,目前市县级政府隐性债务风险更为突出。我国有地级市300个左右,县级政府2000多个,仅仅依靠财政部及各地的专员办,很难有效进行监管,要加强省级政府的责任,每一级政府都要加强对下一级政府的债务监管,同时强化横向各部门的联合与协调,才能在我国这样一个幅员辽阔、地区差异较大的国家中形成严密的债务监管体系。

《报告》还认为,一些省份在清理地方政府融资担保过程中,出现了撤销各类担保函、承诺函现象,在无法提供增信手段的情况下,金融机构基于风险考量,停止了政府信用项目信贷投放,导致部分平台公司在建项目的融资需求无法得到满足,部分在建项目面临停工,造成了政府与银行间的纠纷。

事实上,近日国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》,要求合理保障融资平台公司正常融资需求。

比如,金融机构要在采取必要风险缓释措施的基础上,按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求,不得盲目抽贷、压贷或停贷,防范存量隐性债务资金链断裂风险。在严格依法解除违法违规担保关系的基础上,对必要的在建项目,允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资,避免出现工程烂尾。

《报告》建议,全面监测地方政府隐性债务,坚决控制增量,妥善化存量。开好地方政府规范举债融资的“前门”,明确市县政府管理责任。进一步理顺中央地方财税事权体系,提高地方政府收入和支出的匹配度。理顺价格机制,动员更多民间资本进入基础设施和公共服务领域,使企业获取合理回报。

另外,进一步加强金融监管,健全金融监管体制,完善中央与地方金融监管职责分工,避免地方政府对金融监管的不当干预。进一步加强影子银行监管,统一监管标准,堵住监管漏洞,阻断违规资金流入地方政府隐性债务的渠道。

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