降税费的紧迫性与破解之道

中金公司首席经济学家  梁红

中金公司研究部分析师  王慧

明确社保费由税务部门统一征收将改变当前“双重征缴”体制的矛盾，提高征缴效率，降低征缴成本，扩大社保覆盖面，从长期看有助于降低各地社保费率和缴费基数的差异，促进全国统筹的实现。然而，如果不同步调降费率，这也将被动提升企业的经营成本，减少个人的可支配收入，在当前的宏观背景下负面影响会更突出。

社保征缴的现行体制和现状

根据国务院相关文件及社会保险法的释义1，我国城镇职工基本养老保险的缴费基数是本人工资，一般以上一年度本人月平均工资为个人缴费工资基数，月平均工资按国家统计局规定列入工资总额统计的项目计算，包括工资、奖金、津贴、补贴等收入。如果本人月平均工资低于当地职工平均工资60%的，按当地职工月平均工资的60%缴费；超过当地职工平均工资300%的，按当地职工月平均工资的300%缴费。医疗、失业、工伤、生育费的缴费基数与养老基本一致。

而《中国企业社保白皮书2018》显示，企业参保在及时性、险种覆盖面上遵守程度较好，但是社保缴费基数完全合规的企业仅占27%，就是说73%的企业没有按照规定缴费，其中31.7%的企业按照最低标准缴费。

我国社保的“双重征缴”体制使得上述情况有了存在的可能。目前征缴模式主要有两类：

一是由社会保险经办机构负责征收，即“社保征收模式”，北京、上海、天津、深圳、山东、四川等10多地采取本模式。

二是“税务征收模式”，河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、广东、海南、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、河南及宁波、厦门2等22地采取本模式。而“税务征收模式”又可以分为两类：一是“税务代征模式”，即由社会保险经办机构负责核定缴费数额，由税务部门负责征收，大部分税务征收的地方都是这种模式；二是“税务全责征收”，即税务部门负责核定和征收社保费，广东（除深圳）3、厦门4、浙江5等地是这种模式。

社保部门熟悉各项社会保险政策和业务，由其征收的模式贯穿了企业和个人参保、费用征缴、待遇发放及相关服务的环节。但是社保部门无法及时和精准地掌握企业的员工工资发放情况，因此在核定和征收社保费时，企业有可能存在缴纳不规范的现象。而税务部门在核实缴费人数、缴费基数等基础数据方面更加具备专业优势，并且拥有成熟有效的征管手段和足够的专业人员配备，由税务部门征收社保费将提升社保征管的规范程度，征缴力度有所加强

社保费由税务部门征收影响几何

（一）缴费基数规范化的影响

根据2017年基本养老保险人均缴费11701元和2016年社会平均工资54256元，可计算出2017年企业职工基本养老保险的实际缴费费率是21.6%，低于28%的全国标准。下述三个“合规”原因可能导致实际缴费费率低于全国标准。

1.少数省市自主降低缴费费率或者降低缴费基数

例如广东省基本养老保险企业缴费费率为13%～14%6，比全国标准低了6～7个百分点，而且深圳基本养老保险、生育和失业保险缴费基数下限为最低工资7；厦门基本养老保险企业缴费费率为12%8，比全国标准低了8个百分点；杭州基本养老保险企业缴费费率为14%，比全国标准低了6个百分点，医疗保险10.5%、生育保险1.2%的标准略高于全国标准9。然而大部分省市都是按照全国标准来征缴的。广东、浙江、福建2016年基本养老保险缴费收入占全国的17%，加权计算这三个省自主调降费率对全国的影响约为1个百分点，有条件的阶段性调降费率10影响1个百分点，合计2个百分点。考虑这些因素后全国标准降至26%。

2.城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费比例为20%，低于全国标准

《社会保险法》规定：无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）规定：城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%。城镇个体工商户和灵活就业人员在总参保人数中比重约为1/411，在社会工资总额中占比约为17%，那么这部分人群的低费率对全国标准的影响约为1.4个百分点，综合前两个因素后全国标准降至24.6%。

3.收入超过社会平均工资三倍的人员实际缴费比例会低于标准，收入低于社会平均工资60%的人员实际缴费比例会高于标准

根据《全国住房公积金2015年年度报告》，2015年缴存职工中，收入高于上年当地社会平均工资3倍的群体占6.07%，收入低于社会平均工资的群体占49.81%，中等收入群体占44.12%。根据估算，高收入群体对全国标准费率的影响约为1个百分点，不过再考虑低收入群体对费率向上的影响，二者相互抵消后影响假设忽略不计。

扣除上述三个原因的影响后，全国企业职工基本养老保险标准费率应该为24.6%，也就是说当前21.6%的实际费率仍然偏低，这就是企业没有按照规定基数缴费导致的。换算成缴费基数的话，全国平均的缴费基数应该是上一年社会平均工资的88%，而当前企业实际的缴费基数为上一年社会平均工资的77%。

如果按照规定基数上缴社保费，企业的社保费成本相比现在要提高14%。2017年企业缴纳的社保费合计约5万亿元，也就是说，缴费基数规范化会增加社保费收入约7000亿元，其中企业承担74%，个人承担26%。调整至工业企业口径，将拖累工业企业利润总额下滑3%。

个人社保费率标准为10.5%，这个在各省市间差异度不大。缴费基数提升也会增加个人社保费的支出，虽然可以税前抵扣，但是仍然会降低个人的可支配收入。根据我们的测算，个人的可支配收入会降低1.3%。

不同企业以及员工受影响程度不同，以前完全按照规则缴纳社保费用的企业不受影响，但是《中国企业社保白皮书2018》中提到的73%的不合规企业就会受到影响，而且人为地把缴费基数降得越多的企业受这个政策冲击也就越大，例如未上市的中小企业受冲击程度可能就大于已上市的大企业。如果人为地把缴费基数调降至60%的下限，也就是《中国企业社保白皮书2018》中提到的31.7%的不合规企业，那中性估计企业的社保费成本相比现在就会提高47%。

（二）社保覆盖面可能扩大，意味着缴费范围的扩大

2017年底参加城镇职工基本养老保险的在职职工约2.9亿人，对比4.2亿的城镇就业人员，覆盖率为69%（见图1）。根据《劳动法》第七十二条“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费用”；根据《社会保险法》第四条“中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费”；国发〔2005〕38号文规定“城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险”。以上都显示社会保险是由政府主导建立、强制参与，由税务部门征收社保费可能进一步提高覆盖率。静态测算，覆盖率每提高5个百分点，将增加社保征缴收入约4000亿元，调整至工业企业口径将拖累工业企业利润总额下滑1.5%。

以浙江和广东的情况来看，在改为地税全责征收社保费之后，参保职工人数加速增长。浙江省于2006年8月出台《关于推进社会保险费五费合征工作的意见》（浙政办发〔2006〕111号），之后两年参加城镇职工基本养老保险的人数加速增长；2008年11月19日广东省出台《社会保险费地税全责征收实施办法（暂行）》，之后两年参加城镇职工基本养老保险的人数也出现加速增长。

分省份来看，中西部的一些省份以及个体经济比较活跃的地区覆盖率较低，可能受这次政策影响比较大。前者如甘肃、云南、重庆、安徽等地，覆盖率不到50%；后者如江苏和福建，覆盖率分别为59%和55%，也不到全国整体水平。而广东和浙江已经由地税全责征收，受影响相对较小。

降税费的必要性与难点

高昂的社保费率相当于强制储蓄，会抑制实体投资和消费。世行数据显示，中国企业综合税负排名为12/189，其中社保税负排名2/189。高税费叠加严征收，增加了企业的负担，既不利于企业经营和投资，也降低了个人的可支配收入，不利于消费，在当前的宏观背景下负面影响更加突出。高质量地持续扩大内需必然要求降低“强制储蓄率”。

然而，在老龄化趋势下社保支出压力将陡增，这也是目前降税费停滞不前的主要原因之一。2013年以来，财政对社会保险基金的补贴占财政支出的比例逐年增加，2017年财政对社保基金的补贴约1.23万亿元，占到公共财政总支出的6%（见图2）。单从企业职工基本养老保险来看，2014年征缴收入已经小于支出，财政补贴连年增加，2017年补贴约4642亿元，占公共财政总支出的比例为2.3%。据测算，未来企业职工基本养老保险所需财政补贴占财政支出的比例每年将提升0.3～0.5个百分点，而且2030年以后补贴率将陡峭化提升（见图3）。在这样的背景下，降税费可能会进一步增加财政压力。

划转国资充实社保有助于实现社保制度的公平性和可持续性

社保高费率是为了应对企业职工基本养老保险制度成立之初的空账运转。我国的社保制度是1997年后逐渐建立的，适逢国企改革进入攻坚阶段，针对下岗职工增多的情况，国务院做出了“两个确保”的重大决策，即“确保国有企业下岗职工基本生活”和“确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放”，但这部分欠账在当时并没有补缴或者通过财政充实，而是通过制定较高的社保费率，借“新人”的钱来养“老人”。这就使得一部分参保人群没有缴费或者仅缴纳了部分，但在退休后可以领取养老金，甚至还可以保持以前更高替代率12，因此中国企业职工基本养老保险制度存在很长的转轨期和很重的历史债务包袱。

这样的历史包袱通过划转国资充实社保的方式来解决合乎情理。据测算，2018至2050年间，企业职工基本养老保险累计缺口的现值为56.6万亿元，相当于2017年GDP的68.4%，其中转轨成本占了近1/3，这也是我国目前以及未来十多年企业职工基本养老保险出现收支缺口的最主要原因。这些历史债务主要来自国企职工的养老金，通过划转国资充实社保的方式解决，有助于弥补转轨成本、实现代际公平、增强社保制度的可持续性。而且国有资本本应归全民所有，划拨国资充实社保不存在国有资产流失的问题。

划转国资充实社保“一石三鸟”。划转国资充实社保具有可行性和深远影响：第一，有助于推动国有企业深层次改革；第二，降低社保费率，缓解企业压力；第三，培养健康发展的资本市场。这项藏富于民的改革既是供给端的，也会是需求端的大变革，是提升中国消费率、降低储蓄率的制度性变革，对中国和世界经济都有深远的正面影响。

划转国资充实社保早在2003年10月就写进了十六届三中全会的决定中，2009年正式实施《境内证券市场转持部分国有股充实全国社保基金实施办法》，按首次公开发行时实际发行股份数量的10%划转给社保基金。但是随着大型国企陆续上市，国有股转持政策的实质性意义越来越低。2017年11月《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》终于落地，明确划转目标是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口，划转比例为10%，2017年试点先行，2018年及以后分批划转。不过目前的进度却较为缓慢，10%的划转比例也不足以弥补所有的转轨成本，还有待提升。

划转国资充实社保为降税费打开空间

划转国资充实社保使得下调社保费率成为可能。分红收入令社保基金每年都有稳定的资金来源，可以用于投资运营，增强保障能力，在人口老龄化高峰时期用于养老保险等社会保障支出的补充和调剂，这是社保基金的使命，也相当于弥补了降费率后社保征缴收入的减少。2017年底，国有非金融和金融企业所有者权益合计75万亿元，假设市净率为1倍，分红收益率为3%，每划转国资约4个百分点可支持费率调降1个百分点。另外，从广义角度看，粗略匡算中国历史上固定资本形成累积的存量约为224万亿元，其中国有部分的所有者权益也可以考虑纳入划转国资充实社保的范畴。

加强投资运营管理，提高资本配置效率，这样划转国资对降税费的正面影响还会超出上述估算。提高资金使用效率是解决养老问题的优选之策，把资金聚集起来实现长期回报最大化——这也是养老基金的投资目标，再结合“复利”的作用，保障能力就会越来越强。划转国资充实社保也是同样的道理：一方面可以调整国企股权结构，通过股权多元化激发国企活力，社保作为大股东也有助于推动国企深层次改革，建立现代企业制度，改善公司治理结构，并使全民共享国资收益和改革红利；另一方面，社保基金可以发挥其资本管理的专业优势，盘活存量资本，提高资本效率，实现资本的保值增值，壮大社会保障战略储备。随着规模和影响力的壮大，社保基金也有望成为我国资本市场规模最大、最专业、最稳定的长期投资者，有助于资本市场的健康发展。